×

Добавить комментарий

XОценка системы социальной
защиты в Узбекистане
на базе основного диагностического
инструмента (CODI)
совместный отчет МОТ, ЮНИСЕФ и Всемирного банка
XОценка системы социальной
защиты в Узбекистане
на базе основного
диагностического инструмента
(CODI)
совместный отчет МОТ, ЮНИСЕФ и Всемирного банка
На обложке: Снаружи Таш-Хаули - Каменного дворца Хивы, узбекская женщина занимается ремеслом, вязанием спицами. Фото: Бриджит Брефорт © Всемирный банк
© Международная организация труда, 2020
Первое издание 2020 год
Это открытое издание, распространяемое на условиях лицензии Creative Commons Attribution
4.0 International License (https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/). Допускается повторное ис-
пользование, обмен, адаптация и доработка оригинального издания, в соответствии с данной
лицензией. В качестве правообладателя оригинального издания должна четко указываться МОТ.
В работе пользователей использование логотипа МОТ не допускается.
Указание авторства - Ясмина Папа и Хамидулла Хамдамов (МОТ), Анна Сухова, Марина Новикова
и Кахрамон Юсупов (Всемирный банк), и Умид Алиев (ЮНИСЕФ), под руководством Маддалены
Хонорати (Всемирный банк) и Юлии Олейник (ЮНИСЕФ). Оценка системы социальной защиты в
Узбекистане, на базе основного диагностического инструмента (CODI). Cовместный отчет МОТ,
ЮНИСЕФ и Всемирного банка. Москва, Россия: Международная Организация Труда, 2020.
Переводы - При переводе данного издания к указанию авторства должно быть добавлено сле-
дующее уведомление: Данный перевод не был выполнен Международным бюро труда (МБТ) и
не может считаться официальным переводом МБТ. МБТ не несет ответственности за содержание
и точность данного перевода.
Адаптации - При адаптации данного издания к указанию авторства должно быть добавлено
следующее уведомление: Данное издание - адаптированная версия оригинального издания,
подготовленного Международным бюро труда (МБТ). Взгляды и мнения, высказанные в данном
адаптированном издании, не являются взглядами и мнениями МБТ, ответственность за них несут
исключительно автор (авторы) адаптации.
Все запросы, касающиеся авторских прав и лицензирования, следует направлять в отдел публи-
каций МБТ (подразделение авторских прав и лицензирования): CH-1211 Geneva 22, Switzerland
(Швейцария) или по электронному адресу rights@ilo.org
ISBN 9789220321324 (print), 9789220321331 (web PDF)
Также издано на английском языке: An assessment of the social protection system in Uzbekistan,
Based on the Core Diagnostic Instrument (CODI). A joint report by ILO, UNICEF, and the World Bank. (ISBN
9789220321263 (print), 9789220321270 (web PDF)) Moscow, Russia: International Labour Organization,
2020
Названия, соответствующие практике, принятой в Организации Объединенных Наций, и из-
ложение материала в настоящей публикации не являются выражением какого-либо мнения
Международного бюро труда ни о правовом статусе какой-либо страны, района или территории
или их властей, ни о делимитации их границ.
Ответственность за выраженные в подписных статьях, исследованиях и прочих произведениях
мнения лежит исключительно на их авторах, и факт публикации не означает, что Международное
бюро труда поддерживает излагаемые мнения.
Упоминание названий фирм, коммерческих изделий и процессов не означает их одобрения
Международным бюро труда, как и отсутствие упоминания конкретной фирмы, коммерческого
изделия или процесса не свидетельствует об их неодобрении.
Для получения полной информации посетите наш вебсайт: www.ilo.org/publns.
Финансирование предоставлено Министерством труда США в рамках соглашения о сотрудниче-
стве № IL-26691-14-75-K-11. 0,5% от стоимости проекта финансируется из средств федерального
бюджета, на общую сумму 30 000 долларов. Данный отчет не обязательно отражает взгляды или
политику Министерства труда США и не упоминает торговые названия, коммерческие продукты
или наименование организаций, предполагающих одобрения со стороны Правительства США.
Отпечатано в России
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Содержание
3
Содержание
Выражение признательности и исключение ответственности
7
Сокращения
8
Краткий обзор
9
1.
Введение
13
1.1 Справочная информация
13
1.2 Система социальной защиты Узбекистана
14
1.3 Цель отчета
15
1.4 Методология, источники данных и структура отчета
15
2.
Страновой контекст
19
2.1 Общие тенденции
19
2.2 Структура населения
19
2.3 Экономика
21
2.4 Занятость и рынок труда
23
2.5 Доходы, бедность и уязвимость домохозяйств
25
2.6 Сводная информация и основные идеи
27
3.
Политика социальной защиты
30
3.1 Правовые и политические рамки
30
3.2 Управление
32
3.3 Финансирование и расходы
36
3.4 Охват
45
3.5 Мониторинг и оценка
46
3.6 Сводная информация и основные идеи
47
4.
Программы социальной защиты: разработка и реализация
50
4.1 Социальное страхование
50
4.1.1 Пенсионные программы, предусматривающие уплату взносов
50
4.1.2 Пособия по безработице
54
4.2 Ответственность работодателей
57
4.3 Программы денежных пособий, не предусматривающие уплату взносов
58
4.3.1 Детские пособия и пособия для малообеспеченных семей
58
4.3.2 Социальные пенсии по возрасту
62
4.3.3 Социальное пособие по случаю потери кормильца
63
4.3.4 Социальное пособие по инвалидности
65
4.3.5. Пособие на ребенка-инвалида
66
4.4 Активные программы рынка труда
67
4.4.1 Общественные работы
68
4.4.2 Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение
квалификации
69
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
4
Содержание
4.5 Услуги социального обеспечения
71
4.5.1 Услуги социального обеспечения для детей
71
4.5.2 Услуги для женщин, переживших насилие: горячая линия и приюты
72
4.5.3 Услуги социального обеспечения для одиноких престарелых и инвалидов
73
4.6 Пособия в натуральной форме и субсидии
77
4.6.1
Предоставление бесплатной зимней одежды школьникам
из малообеспеченных семей
77
4.6.2 Помощь в натуральной форме для одиноких престарелых
78
4.6.3 Полностью субсидируемое зачисление в государственные
детские сады детей из малообеспеченных семей
78
4.6.4 Предоставление субсидированных мест в частных (ГЧП) детских садах
для детей из семей, нуждающихся в социальной поддержке
78
4.7 Доступ к основным медикаментам
79
5.
Оценка эффективности системы социальной защиты
82
5.1 Введение и сводная информация
82
5.2 Социальная защита детей: минимальные защита и охват
85
5.3 Социальная защита для населения трудоспособного возраста:
минимальный гарантированный доход и вспомогательные службы
89
5.4 Социальная защита для пожилых мужчин и женщин: гарантированный
доход и вспомогательные службы
92
5.5 Социальная защита для инвалидов
96
5.6 Общее воздействие системы социальной защиты
97
6.
Выводы и рекомендации
102
6.1 Выводы
102
6.2 Рекомендации
107
Список литературы
116
Приложение 1. Программы социальной защиты в Узбекистане
120
Приложение 2. Краткий обзор программ социальной защиты: программы
социальной помощи
125
Приложение 3. Статистика программ социальной защиты
132
Приложение 4. Краткий обзор страны
134
Приложение 5. Оценка системы социальной защиты Узбекистана
на основе матрицы оценки основного диагностического
инструмента (CODI)
137
Приложение 6. Список участников семинара CODI в ноябре 2018 г
141
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Содержание
5
РИСУНКИ
Рисунок 1.
Основные элементы системы социальной защиты Узбекистана
17
Рисунок 2.
Обзор программ социальной защиты в Узбекистане
18
Рисунок 3.
Возрастная структура населения в Узбекистане
20
Рисунок 4.
Население Узбекистана по основным возрастным группам и
коэффициенту зависимости, 1990-2050 гг. (в процентах)
21
Рисунок 5.
Темпы экономического роста в Узбекистане, 1988-2017 гг
22
Рисунок 6.
Рабочая сила и экономически активное население в Узбекистане
24
Рисунок 7.
Национальный уровень бедности в Узбекистане (в процентах)
26
Рисунок 8.
Сводная информация об основных обязанностях в области социальной
защиты населения министерств и государственных органов
на общегосударственном, региональном (областном), районном и
махаллинском уровнях в Узбекистане
33
Рисунок 9.
Государственные расходы на три основных типа программ
социальной защиты в Узбекистане
37
Рисунок 10.
Пособия по безработице в Узбекистане: расходы и получатели (2016-2018 гг.)
43
Рисунок 11.
Расходы и получатели программы общественных работ
в Узбекистане (2016-2018 гг.)
44
Рисунок 12.
Расходы и получатели программы профессиональной подготовки
в Узбекистане (2016-2018 гг.)
44
Рисунок 13.
Пенсии по возрасту: расходы и число получателей (2015-2018 гг.)
53
Рисунок 14.
Пенсия по инвалидности: расходы и число получателей (2015-2018 гг.)
54
Рисунок 15.
Число семей, получавших пособия по уходу за ребенком и семейные
пособия, 2006-2018 гг
61
Рисунок 16.
Расходы и получатели социальной пенсии по возрасту
63
Рисунок 17.
Получатели и расходы на пособия по случаю потери кормильца
(2015-2018 гг.)
64
Рисунок 18.
Средний размер ежемесячного пособия по случаю потери кормильца
в 2018 году (в тыс. узбекских сумов)
64
Рисунок 19.
Расходы и получатели пособия по инвалидности
65
Рисунок 20.
Размер пособия по инвалидности в 2018 году (в тыс. узбекских сумов)
66
Рисунок 21.
Организационная структура центра содействия занятости населения
68
Рисунок 22.
Программы социальной защиты детей в Узбекистане
85
Рисунок 23.
Значения пособий на ребенка в различных странах, в процентах
от подушевого значения ВВП (приведена сумма пособий
на одного ребенка)
87
Рисунок 24.
Размеры пенсий по возрасту и полу пенсионеров
93
Рисунок 25.
Размер пособий по возрасту (в узбекских сумах)
94
Рисунок 26.
Охват социального страхования и социальной помощи по уровню
бедности, проживанию в сельской местности/городах
97
Рисунок 27.
Охват выбранных программ социальной защиты
98
Рисунок 28.
Влияние национальной системы социальной защиты на уровень
бедности и глубину бедности по возрастным группам
99
Рисунок 29.
Вклад различных компонентов национальной системы социальной
защиты в снижение национального уровня бедности
100
Рисунок 30.
Вклад различных программ социальной защиты в снижение
неравенства
100
Рисунок 31.
Эффективные национальные стратегии в области социального
обеспечения
108
Рисунок 32.
Базовые принципы и нормы
109
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
6
Содержание
ТАБЛИЦЫ
Таблица 1. Расходы на социальную защиту по категориям программ социальной
защиты в Узбекистане
38
Таблица 2. Источник финансирования по основным программам в Узбекистане
39
Таблица 3. Услуги социального обеспечения в Узбекистане: расходы и получатели
42
Таблица 4. Сводная информация по услугам социального обеспечения для детей
74
ВСТАВКИ
Вставка 1. Основные законы, регулирующие доступ к программам и услугам
социальной защиты в Узбекистане
30
Вставка 2. Релевантные международные правозащитные инструменты,
ратифицированные Узбекистаном
31
Вставка 3. Международное определение профессии социальной работы: Узбекистан
34
Вставка 4. Махалли и социальная защита в Узбекистане
36
Вставка 5. Взносы в фонд социального страхования в Узбекистане
40
Вставка 6. Конвенция МОТ 1952 года о минимальных нормах социального обеспечения
(№ 102)
83
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Выражение признательности и отказ от ответственности
7
Выражение признательности и
исключение ответственности
Настоящий отчет был подготовлен командой сотрудников Международной организации труда
(МОТ), Всемирного банка и Детского фонда Организации Объединенных Наций (ЮНИСЕФ), в
которую вошли Ясмина Папа и Хамидулла Хамдамов (МОТ), Анна Сухова, Марина Новикова, и
Кахрамон Юсупов (Всемирный банк), и Умид Алиев (ЮНИСЕФ), под руководством Маддалены
Хонорати (Всемирный банк) и Юлии Олейник (ЮНИСЕФ).
Работа на местах по проведению этой оценки была осуществлена в период с октября 2018 года
по август 2019 года. Оценка была сделана на основе материалов, полученных от широкого круга
лиц из правительства Узбекистана и других ведомств национального уровня, а также из вспо-
могательных учреждений. Мы особенно благодарны коллегам, которые приняли участие в
консультационном семинаре, состоявшемся 8-9 ноября 2018 года, в частности представителям
Министерства финансов, Министерства занятости и трудовых отношений, Пенсионного фонда,
Министерства здравоохранения, Министерства образования, Комитета женщин, Министерства
экономики и Федерации профсоюзов.
Отчет был подготовлен при финансовой поддержке МОТ1, Всемирного банка2 и ЮНИСЕФ. Мы
признательны Шейле Марни (редактор) за ее ценную поддержку. Выражаем особую бла-
годарность членам группы Межучрежденческой оценки положения в области социальной
защиты3 Веронике Водсак (МОТ) и Лузе Стелле Родригес (Всемирный банк), а также Луизе Липпи
(ЮНИСЕФ), которые предоставили руководящие указания и рекомендации на основе уроков, из-
влеченных к настоящему моменту в ходе внедрения основного диагностического инструмента
(CODI). Авторы также хотели бы выразить признательность за ценные комментарии Веронике
Водсак и Круму Маркову (МОТ), Лузе Стелле Родригес, Мохаммеду Ишану Ачвад и Руслану Емцову
(Всемирный банк), Стивену Кидду (Девелопмент Пазвэйс), Памеле Дейл и Луизе Липпи (ЮНИСЕФ).
Благодарность также выражается Марги Петерс-Фасетт и Эллис Аллен за финальное редактиро-
вание англоязычной версии отчета.
Данный отчет не обязательно отражает взгляды или политику Министерства труда США и не
упоминает торговые названия, коммерческие продукты или наименование организаций, пред-
полагающих одобрения со стороны Правительства США.
Мнения, изложенные в настоящем отчете, являются мнениями авторов.
1
Финансирование предоставлено Министерством труда США в рамках соглашения о сотрудничестве № IL-
26691-14-75-K-11. 0,5% от стоимости проекта финансируется из средств федерального бюджета на общую сумму
30 000 долларов.
2
Всемирный банк признателен за щедрую финансовую помощь со стороны Мультидонорского трастового фонда
быстрого социального реагирования.
3
Для получения дополнительной информации см. https://ispatools.org/about-ispa
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
8
Сокращения
Сокращения
CODI
основной диагностический инструмент
ISPA
Межучрежденческая оценка положения в области социальной
защиты
L2CU
обследование «Слушая граждан Узбекистана»
ВВП
внутренний валовый продукт
ВТЭК
врачебно-трудовая экспертная комиссия
ГСЗ
Государственная служба занятости
ИРЧП
индекс развития человеческого потенциала
ИСУ
информационная система управления
кг
килограмм
МЗТО
Министерство занятости и трудовых отношений
МОТ
Международная организация труда
МСП
малые и средние предприятия
МФ
Министерство финансов
НСР
национальная стратегия развития
ООН
Организация Объединенных Наций
ППС
паритет покупательной способности
СНГ
Содружество независимых государств
ФСЗ
Фонд содействия занятости
ЦУР
Цели в области устойчивого развития
ЮНИСЕФ
Детский фонд ООН
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Краткий обзор
9
Краткий обзор
Настоящий отчет содержит описание ключевых программ социальной защиты в Узбекистане,
оценку их целесообразности, действенности, оперативности и эффективности затрат, финан-
совой стабильности, определяет основные сильные и слабые стороны системы и предлагает
ряд выводов и рекомендаций по укреплению системы социальной защиты в Узбекистане.
Ключевой задачей является информирование о текущих важных и быстро изменяющихся про-
грамм реформ, нацеленных на поддержание высоких темпов экономического роста, повышение
конкурентоспособности и содействие международной экономической интеграции.
Узбекистан унаследовал от Советского Союза комплексную систему социальной защиты, которая
основывалась на принципах полной занятости, всеобщей поддержки ухода за детьми и обеспе-
чения гарантированного дохода в старости. Обеспечение дохода в старости финансировалось
в основном за счет социального страхования. Однако в стране нет ни официального принятого
определения социальной защиты, ни специального учреждения для разработки, координации и
управления различными программами, существующими в настоящее время. Социальная защита
раздроблена между разными учреждениями, и ни одно из них не несет общей ответственности
за координацию или интеграцию различных видов мероприятий. Например, Министерство
финансов отвечает за Пенсионный фонд и контролирует расходы по программам социальной
помощи, а Министерство занятости и трудовых отношений (до 2017 года - Министерство труда
и социальной защиты) ответственно за занятость и активные программы рынка труда и имеет
полномочия для определения общей политики в сфере социальной защиты. Министерство здра-
воохранения проводит программы, связанные с здравоохранением, и предоставляет услуги для
пожилых людей и инвалидов, а Министерство образования осуществляет небольшие программы
по предоставлению отдельных предметов (например, зимней одежды или школьных принадлеж-
ностей для школьников, учащихся детских учреждений и школ-интернатов для детей с особыми
потребностями в обучении). Хотя каждое учреждение имеет налаженную вертикальную орга-
низационную структуру, горизонтальные связи между программами и схемами отсутствуют. В
результате подобной фрагментированности стремления Узбекистана по интеграции отдельных
программ оказываются в условиях неясности, и неизвестно, какое влияние имеют взаимосвязи
между отдельными программами на население и систему в целом. Это вызывает серьезную обес-
покоенность, учитывая, что существуют примеры из международного опыта, когда оптимизация
одной программы может быть неоптимальной с точки зрения всей системы и / или получателей
помощи.
В отчете рекомендуется разработать национальную комплексную стратегию социальной защиты
и объединить все ее функции в рамках единого специализированного ведомства. Национальная
стратегия должна быть разработана в соответствии с международными стандартами социальной
защиты детей и взрослых, с тем чтобы (1) социальная защита распространялась на всех членов
общества на протяжении жизненного цикла, а также устанавливались связи между социальным
страхованием, социальной помощью, социальными услугами и программами занятости; (2) при-
вести приоритеты социальной защиты в соответствие с нуждами и правами; (3) улучшить ко-
ординацию между ведомствами, участвующими в разработке и реализации программ на всех
уровнях. Ведомство социальной защиты будет обеспечивать эффективную координацию и ин-
теграцию многочисленных программ, определяя руководство в формировании подотчетности
и ответственности на национальном уровне, а также будет служить механизмом реализации
всей национальной комплексной стратегии социальной защиты. Кроме того, необходимо со-
здать хорошо скоординированную правовую базу и политическую основу для эффективной ко-
ординации и интеграции многочисленных программ социальной защиты за счет объединения
функций социальной защиты в рамках одного специализированного ведомства.
В Узбекистане действует относительно четко сформулированная и комплексная система со-
циальной защиты, состоящая из социального страхования, социальной помощи и меропри-
ятий на рынке труда, однако практически половина населения и треть малообеспеченных
слоев не охвачены программами социальной защиты. Данные обследования домохозяйств
«Слушая граждан Узбекистана» (L2CU, 2018) года4 свидетельствуют о том, что система социальной
защиты (включая социальную помощь, социальное страхование и программы рынка труда) охва-
тывает 55% населения, в основном через социальное страхование, на долю которого приходится
4
Для получения дополнительной информации см. https://www.vsemirnyjbank.org/ru/country/uzbekistan/brief/l2cu
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
10
Краткий обзор
44% населения. Общее число получателей всех программ социальной защиты сократилось с
8,1 млн человек в 2012 году до 6,4 млн в 2017 году; наибольшее падение было зафиксировано
среди получателей пособий по безработице и семейных пособий для малообеспеченных семей.
Необходимо улучшить охват всех возможных видов нужд и групп населения для достижения
защиты всех нуждающихся домохозяйств. Это можно сделать путем увеличения финансиро-
вания, введения объективных и прозрачных критериев права на помощь (включая механизмы
выплаты пособий по безработице), принятия мер по формализации занятости населения и пре-
доставления страхования в случаях безработицы, улучшения механизмов адресности пособий
для малоимущих, усиления качества сбора и анализа данных.
В Узбекистане расходы на социальную защиту составляли 6% ВВП в 2018 году5, что зна-
чительно ниже среднего уровня инвестиций в социальную защиту среди стран Европы и
Содружества независимых государств. Этот уровень инвестиций сопоставим с объемом инве-
стиций в Казахстане и примерно на три процентных пункта ниже, чем в Кыргызстане. Молдова
инвестирует почти в три раза больше, чем Узбекистан, а Российская Федерация инвестирует
примерно на 10 процентных пунктов своего ВВП больше, чем Узбекистан. Однако большая часть
расходов на социальную защиту в 2018 году была направлена на программы социального страхо-
вания (около 82,3%), и их доля немного выросла с 2012 года. Расходы на программы социальной
помощи составляли 0,92% ВВП в 2018 году, что значительно ниже средних региональных расходов
на социальную помощь в странах Европы и Центральной Азии. Было бы целесообразно провести
анализ государственных расходов на социальную защиту, чтобы оценить результаты и эффек-
тивность существующих программ. Необходимо рассчитать стоимость новой национальной
стратегии в области социальной защиты с четким указанием имеющихся средств и средств,
необходимых для устранения пробелов в финансировании. Охват будет анализироваться как с
точки зрения доли охваченного населения, так и с точки зрения адекватности пособий (ставки
замещения и т.д.). Обзор государственных расходов позволит также получить оценку дополни-
тельных финансовых ресурсов, которые, вероятно, потребуются в рамках текущего процесса
экономической либерализации. Иными словами, обзор государственных расходов позволил бы
сформировать фактологическую базу для оценки текущих расходов и воздействия всей системы
в целом, а также для определения направления для внесения изменений в бюджетные ассигно-
вания, и способствовал определению бюджетных возможностей в области социальной защиты.
Социальное обеспечение остается недоступным для большинства населения: как было от-
мечено выше, около 60% работающего населения находится в неформальном секторе и не
участвует в программах социального страхования, предусматривающих уплату взносов. В со-
ответствии с подходом, основанным на минимальном уровне социальной защиты, рекомен-
дуется расширить охват социального обеспечения среди населения трудоспособного возраста
(включая социальное страхование, защиту материнства, достойные рабочие условия и мини-
мальную заработную плату) через расширения программ социального страхования для занятых
в неформальном секторе экономики, вне зависимости от их статуса. Эти меры должны сочетаться
с общими усилиями по формализации занятости.
Программы социальной помощи также имеют недостаточный охват. Например, если раньше
детские пособия были доступны всем семьям с детьми, то сегодня их могут получать только мало-
обеспеченные семьи. При этом большинство малообеспеченных семей не получают эти пособия,
даже если они соответствуют весьма жестким критериям назначения. Согласно рекомендациям
Комитета ООН по правам ребенка, охват детскими пособиями должен быть увеличен. Учитывая
то, что Узбекистан находится на стадии раннего демографического дивиденда, недостаток ин-
вестиций в социальную защиту детей сегодня приведет к существенным рискам и провалам в
развитии человеческого капитала завтра (например, ввиду недостаточного питания ухудшается
здоровье и академическая успеваемость ребенка, что ведет к сниженной производительности
труда в будущем). Активные программы рынка труда в настоящее время ограничены по своему
охвату, главным образом имеют форму общественных работ, поддержки предпринимательства
и программ профессиональной подготовки. Затраты как на активные, так и на пассивные про-
граммы рынка труда заметно выросли, однако остаются поразительно низкими, особенно в свете
существующих в стране значительных проблем в сфере занятости. Охват пособиями по безра-
ботице составляет приблизительно 1% от общего числа зарегистрированных безработных, при
этом полностью отсутствует или присутствует в минимальном виде элемент страхования работ-
ников на случай безработицы, который является основой международных стандартов социаль-
ного обеспечения. Существует немного признаков интеграции/координации между пособиями
и программами обучения, программами профессиональной подготовки и общественных работ,
5
Министерство финансов и Государственный комитет Республики Узбекистан по статистике, 2019 г.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Краткий обзор
11
а также между этими программами и программами поддержки предпринимательства и само-
занятости. Необходима координация активных программ рынка труда для улучшения их
воздействия. Мониторинг и оценка различных программ (которые в данный момент проводятся
различными ведомствами с недостаточной горизонтальной координацией между ними) позво-
лила бы понять степень, в которой они дополняют другие активные и пассивные программы и
могут обеспечивать поддержку для различных групп населения (включая женщин и молодых
людей).
Рекомендуется расширить программы поддержки дохода для населения трудоспособного
возраста и скоординировать их с программами рынка труда для достижения более высокой
инклюзивности на рынке труда. Участие в активных программах рынка труда не должно авто-
матически вести к потере права на получение пособий по безработице или пособий для мало-
обеспеченных, поскольку это может стать отрицательным стимулом для участия в них и поиска
работы. Содействие занятости должно дополнять, а не замещать пособия по социальному обе-
спечению, особенно в условиях, когда достойную работу найти сложно.
Мы также рекомендуем провести всеобщую диагностику рабочих мест в Узбекистане, чтобы
лучше понять проблемы и сильные стороны рынка труда и служб содействия занятости/бизнесу,
а также определить, как можно создать большее количество лучших рабочих мест для групп
населения, имеющих проблемы с трудоустройством. Можно провести функциональный обзор
центров содействия занятости для того, чтобы определить направление инвестиций в укре-
пление потенциала центров для осуществления программ активизации, а также инвестиций,
нацеленных на интеграцию людей, испытывающих большие проблемы с трудоустройством, на
рынке труда.
Адресность услуг социальной помощи и социального обслуживания - основных элементов соци-
альной защиты - обеспечивается главным образом с помощью махаллей. Они опираются на свои
местные знания для обеспечения адресности в распределении пособий по социальной помощи
отдельным лицам и домашним хозяйствам, имеющим низкий доход, и для выявления уязвимых
детей, инвалидов или пожилых для передачи их службам социального обеспечения. В махаллях
имеется огромное количество информации об уязвимости, а также об охвате, приемлемости и
уровне адресности программ социальной помощи. Однако эта информация, по-видимому, не
систематизирована и не представляется вышестоящим органам с рекомендациями по улучше-
ниям, или не используется в качестве доказательства для документального подтверждения фак-
тических потребностей в финансировании.
Роль махалли в назначении пособий иногда приводит к напряженности в сообществе, особенно
когда не хватает ресурсов на выплату пособий всем имеющим на них право домохозяйствам, что,
в свою очередь, ведет к нормированию и самостоятельному принятию решений махаллинскими
комитетами. Тем не менее даже в рамках существующих бюджетных рамок введение четких и
прозрачных критериев приемлемости и оцифровка администрирования пособий создадут струк-
туру, способную перенять их назначение от махаллей. Это также создаст институциональную
основу для расширения охвата программ социальной помощи, предлагая профессиональную
систему с минимальной субъективностью в отличие от махаллинских комитетов, где увеличение
финансирования и, следовательно, охват социальной помощи, вероятно, будут связаны с расту-
щими ошибками включения из-за искаженного механизма принятия решений.
Необходимо увеличить инвестиции для создания системы предоставления социальных
услуг со стороны профессиональных социальных работников на уровне махаллей. Это по-
зволит отойти от системы, когда социальные услуги преимущественно оказываются в специ-
ализированных учреждениях. Практика социальной работы на местном уровне с комплексным
походом по каждому обратившемуся человеку создаст систему интегрированной социальной
помощи с привлечением различных специализированных служб и услуг по необходимости.
Система мониторинга и оценки, дополненная улучшенным качеством и доступностью данных,
необходима в Узбекистане для обеспечения надлежащего управления и эффективного админи-
стрирования программ социальной защиты. В настоящее время мониторинг социальной защиты
состоит из финансовых проверок, и проверок целевого использования средств, и обеспечения
надлежащего ведения документооборота, относящегося к заявлениям о пособиях. В настоящее
время в Узбекистане нет ни одного мероприятия национального масштаба, которое охватило
бы значительное число людей; текущие программы невелики по масштабам и не имеют четких
и устойчивых постоянных правил реализации и процедур мониторинга6. Усилия правительства,
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
12
Краткий обзор
направленные на создание и пилотирование Единого реестра, имеют очень важное значение,
поскольку информация, полученная через реестр и дополненная качественными данными и ана-
лизом, может не только улучшить структуру программ, но и обеспечить базу для принятия ре-
шений в отношении выделения бюджетных средств. Развитие этой электронной системы имеет
решающее значение для развития системы социальной защиты в стране. Вместе с этим целесо-
образно было бы внедрить специальный механизм рассмотрения жалоб касательно назначений
и выплаты пенсий и пособий, предоставления услуг.
В целях повышения прозрачности системы социальной защиты крайне важно внедрить кон-
кретные механизмы подачи и рассмотрения жалоб по каждому пособию, пенсии и услуге.
Это не только повысит подотчетность, но и поможет обеспечить более целенаправленное ис-
пользование денежных трансфертов. Необходимо внедрить культуру информационно-просве-
тительской работы во все органы, отвечающие за осуществление программ. В настоящее время
система контроля рассматривает как приоритет предотвращение включения лиц, не имеющих
прав на пособия, иногда в ущерб эффективности информирования населения, для того, чтобы
люди, не охваченные пособиями, имели полную информацию о своих правах, в том числе правах
на получение пособий, и имели стимул к подаче заявлений на их получение. Культура инфор-
мационно-просветительской работы с населением должна включать в себя предоставление
информации о программах, сокращение чрезмерно бюрократизированных процедур подачи
заявлений и механизмов подачи и рассмотрения жалоб.
В контексте амбициозных социально-экономических реформ, проводимых сегодня, укрепление
системы социальной защиты в Узбекистане не есть какая-то роскошь, которая может быть от-
ложена до того, как страна разовьётся экономически, а является необходимым условием для
устойчивого и инклюзивного экономического развития Узбекистана. Отсутствие внимания к ре-
формированию системы социальной защиты приведет к усилению социальных рисков, включая
увеличение неравенства, отставание в развитии человеческого капитала и рост общественного
недовольства. МОТ, ЮНИСЕФ и Всемирный банк готовы оказать поддержку правительству в соз-
дании системы социальной защиты, обеспечивающая каждому жителю Узбекистана, в особен-
ности находящимся в зоне риска социального исключения, доступ к материальной помощи и
поддержке в течение всей жизни.
6
Сводная информация по основным программам социальной защиты в Узбекистане представлена в Таблицах А2.1-
А2.5 Приложения 2.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Введение
13
1. Введение
1.1 Справочная информация
С конца 2016 года Узбекистан приступил к осуществлению ряда важных и динамичных про-
грамм реформирования, включая амбициозную программу рыночных реформ, направленную
на поддержание высоких темпов экономического роста, повышение конкурентоспособности и
содействие международной экономической интеграции. Эта программа экономических реформ
сопровождается реформами в других областях, включая государственное управление, верхо-
венство права и судебную власть, внешнюю политику, а также развитие социальной сферы. В
целом эти реформы направлены на ускорение создания рабочих мест, увеличение занятости и
повышение уровня жизни населения.
Однако мировой опыт показывает, что осуществление экономических реформ может создать
новые проблемы: процесс реализации, как правило, порождает не только «победителей», но и
новых «проигравших». В этом контексте социальная защита призвана сыграть важную роль в со-
провождении процессов реформ, с тем чтобы обеспечить доступ к правам на социальную защиту
для всех перед лицом старых и новых рисков. Социальная защита также призвана сыграть свою
роль в формировании долгосрочной устойчивости отдельных лиц на протяжении жизненного
цикла, домохозяйств и обществ к потрясениям, будь они экономические или связанные с изме-
нением климата. Хорошо продуманные и гибкие системы социальной защиты могут уменьшить
риск того, что значительные слои населения будут страдать от бедности или крайней нищеты,
когда столкнутся с потрясениями, и поможет им быстро восстановиться после непредвиденных
событий. Помимо этих функций социальная защита может также играть преобразующую роль,
например путем налаживания социального диалога и коллективных действий в интересах прав
трудящихся; преодоления неравенства и социальной изоляции, а также путем решения про-
блем, связанных с социальными нормами и установками, которые могут служить барьером для
доступа к социальным и экономическим правам.
Национальная стратегия развития Узбекистана на 2017-2021 годы содержит пять приоритетных
направлений, четвертое из которых - «дальнейшее развитие социальной сферы»(The Tashkent
Times, 2017)7. В рамках этой стратегии усиление социальной защиты уязвимых слоев населения,
расширение социальных услуг и использование государственно-частного партнерства рассма-
триваются в качестве приоритетных механизмов для реализации (см. Цель 4.2 НСР). Кроме того,
приверженность правительства Узбекистана национализации Целей в области устойчивого раз-
вития (ЦУР) Организации Объединенных Наций также предполагает приоритетность вопросов
социальной защиты, учитывая, что они рассматриваются в качестве средства для ускорения
реализации ЦУР8. Это полностью соответствует национальным приоритетам и текущим иници-
ативам по реформированию (например, реформе пенсионной системы и политики в области
занятости), а также дискуссиям по вопросу об улучшении охвата и адекватности программ соци-
альной помощи и расширении социальных услуг.
В этом контексте ЮНИСЕФ, Всемирный банк и МОТ, которые на протяжении многих лет занима-
ются продвижением прав на социальную защиту в Узбекистане, объединились для проведения
оценки системы социальной защиты, результаты которой послужат фактологической базой для
обсуждения текущих и будущих реформ и обеспечения синергии между различными усилиями
по реформированию. Оценка охватывает основные программы и схемы социальной защиты, а
также общую стратегию и институциональную организацию системы. В настоящем отчете пред-
ставлены первые результаты оценки, представляющие информацию, которая была собрана, про-
анализирована и проверена национальными партнерами. В нем содержится обзор основных
программ, а также связей между ними, выявлены пробелы в программах и предоставлении услуг,
а также дается первоначальная оценка эффективности работы системы.
7
8
Для получения дополнительной информации см. https://sustainabledevelopment.un.org/sdg1
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
14
Введение
1.2 Система социальной защиты Узбекистана
Узбекистан с советских времен унаследовал комплексную систему социальной защиты, которая
основывалась на принципах полной занятости, системы всеобщего ухода за детьми и обеспе-
чения гарантированного дохода в старости, причем последнее финансировалось в основном за
счет социального страхования. Основные контуры национальной системы сохранились, однако
очевидно, произошли многочисленные изменения условий, в которых она осуществляет свою
деятельность, а также изменения в механизмах управления системой и механизмах реализации.
Изменение условий также привело к распространению новых схем - в настоящее время суще-
ствует в общей сложности чуть менее 30 программ (см. Рисунки 1 и 2; Приложения 1 и 2), а также
инициативы, направленные на развитие системы социальных услуг. В целом эти изменения при-
вели к переходу от системы с преимущественно всеобщими программами к смешанной системе,
которая сочетает в себе источники финансирования, как предусматривающие, так и не предус-
матривающие уплату взносов, а также элементы всеобщности и адресности.
В Конституции Узбекистана говорится о социальной защите как основном праве человека не
только в случае потери кормильца, но и с точки зрения прав на социальную защиту по старости,
инвалидности и в других случаях, предусмотренных законодательством9. Основные цели си-
стемы определены в законодательных актах, постановлениях и указах президента. Однако
несмотря на то, что в Узбекистане уделяется приоритетное внимание вопросам социальной
защиты, в стране нет ни официально принятого определения социальной защиты, ни специ-
ального учреждения для разработки, координации и управления различными программами,
существующими в настоящее время. Система социальной защиты раздроблена между разными
учреждениями, и ни одно из них не несет общей ответственности за координацию, контроль или
интеграцию различных видов мероприятий. Кроме того, Узбекистан пытается оптимизировать
одновременно ряд программ, однако связи между отдельными программами и их воздействием
на население и систему в целом не до конца понятны. Это вызывает тревогу, поскольку между-
народный опыт показывает, что оптимизация на уровне одной программы может быть неопти-
мальной с точки зрения всей системы и/или отдельного благополучателя.
Для консолидации и усиления системы социальной защиты Узбекистана на стратегическом,
организационном/управленческом и программном уровнях необходима хорошо скоординиро-
ванная стратегическая рамка. Необходимость институциональной консолидации, согласования
и расширения программ также рекомендована в национальном докладе по Повестке дня в об-
ласти устойчивого развития на период до 2030 года (Mainstreaming, Acceleration and Policy Support
for Achieving the SDGs in Uzbekistan / Всестороннее внедрение, ускорение и поддержка мер по-
литики для достижения целей устойчивого развития в Узбекистане, World Bank and UN, 2018).
В докладе освещаются потенциальные связи между ЦУР и Национальной стратегией развития
на 2017-2021 годы, в том числе уделяется приоритетное внимание социальной защите. Кроме
того, в нем выделяется социальная политика в качестве одной из «платформ ускорения» для
достижения ЦУР10.
Хотя в стране нет стратегической рамки в области социальной защиты на национальном уровне,
в Национальной стратегии развития определены широкие цели развития социальной сферы.
Приоритетность совершенствования системы социальной защиты будет означать необходи-
мость решения проблемы отсутствия долгосрочного стратегического видения развития системы,
слабого управления и нынешней институциональной раздробленности системы; укрепления
ее элементов социального страхования, социальной помощи и программ на рынке труда с уста-
новлением крепких связей между системами социального страхования и социальных услуг, и
улучшения координации между различными учреждениями на горизонтальном и вертикальном
уровнях.
9
Статья 39 Конституции Республики Узбекистан.
10
Идея ускорителей заключается в следующем: (1) определить те задачи, которые в случае их приоритетности с
точки зрения ресурсов могут оказывать значительное мультипликационное воздействие на другие задачи/цели;
или, наоборот, определить «узкие места», которые, если они не будут устранены, будут препятствовать прогрессу
в достижении нескольких целей/задач. (2) применить подход, который говорит о комплексном характере и неде-
лимости повестки дня ЦУР. См.: UNDP (2019c). В отчете World Bank and UN (2018) социальная защита описывается
довольно широко в качестве субускорителя. Платформа ускорителя «Социальная политика для развития» вклю-
чает в себя три субускорителя, а именно: социальную защиту, образование и здравоохранение с приоритетными
действиями, перечисленными для каждого из них. В рамках социальной защиты предлагается, в частности, раз-
работать и реализовать стратегию социальной защиты, которая могла бы быть увязана с глобальной инициативой
по обеспечению Минимального уровня социальной защиты (SPF-I).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Введение
15
1.3 Цель отчета
Цель настоящего отчета - предоставить обзор системы социальной защиты в Узбекистане, тем самым
помогая заинтересованным сторонам в стране в определении приоритетов для консолидации и укре-
пления для того, чтобы социальная защита могла лучше реагировать на новые стремительно меняющиеся
условия. Как указывалось выше, система социальной защиты должна будет реагировать на новые вызовы,
связанные с дальнейшей экономической либерализацией, сокращением присутствия государства в эконо-
мике посредством дальнейшей приватизации предприятий, а также повышением цен на энергоносители
и коммунальные услуги. Она должна сыграть ключевую роль в смягчении негативных последствий этих
реформ для социально незащищенных групп населения, а также защите тех групп населения, которые
рискуют остаться за рамками процессов реформ.
Однако для того, чтобы сделать этот важный вклад, система социальной защиты должна иметь четкое
видение с краткосрочными, среднесрочными и долгосрочными целями, а также должна быть обеспечена
достаточными ресурсами. В настоящее время, претерпев многочисленные изменения, система сталкива-
ется с рядом структурных проблем. К ним относятся отсутствие четкой стратегии и общей координации
системы, ограниченный охват населения ключевыми программами, а также проблемы, связанные с фи-
нансированием системы. В последних аналитических отчетах уже отмечалось, что система сталкивается
с проблемами реализации, что приводит к неоптимальным результатам для пользователей11. Без над-
лежащих и своевременных мер существует риск того, что продолжающийся процесс реформ усугубит
долгосрочные проблемы, с которыми сталкивается существующая система, ограничивая ее способность
гибко реагировать на новые вызовы. Разработка стратегии социальной защиты и согласованного меха-
низма социальной защиты требует сотрудничества между министерствами, и ведомствами, и другими
заинтересованными сторонами на национальном и субнациональном уровнях. В основе этого должен
лежать процесс консультаций по сфере охвата и адекватности социальной защиты; кроме того, в этот про-
цесс должны быть вовлечены социальные партнеры, а также широкая общественность. Цель настоящего
отчета состоит в том, чтобы дать начало общенациональному обсуждению роли социальной защиты в
контексте нынешних реформ и за их рамками, и таким образом обеспечить отправную точку для процесса
консультаций.
1.4 Методология, источники данных и структура отчета
В основу данного отчета положена методика, разработанная группой Межучрежденческой оценки по-
ложения в области социальной защиты (ISPA), которая состоит из учреждений ООН, Всемирного банка,
двусторонних доноров и партнеров по развитию. Ценность этого подхода для системы ООН, партнеров
по развитию и национальных партнеров заключается в том, что сбор данных основан на едином наборе
определений и методов оценки. Используемый инструмент называется Основным диагностическим ин-
струментом (CODI) для социальной защиты, и он был применен в Узбекистане с целью структурирования
процесса сбора и анализа данных. CODI основан на методологии, когда национальные партнеры предо-
ставляют ответы на вопросник, в котором вопросы структурированы вокруг политики в области соци-
альной защиты, дизайна и реализации программ, а также оценки системы.
В соответствии с методологией CODI, социальная защита относится к набору политик и программ, направ-
ленных на предотвращение или защиту всех людей от попадания в состояние бедности, уязвимости и со-
циальной изоляции на протяжении всего жизненного цикла, уделяя особое внимание уязвимым группам
населения. Программы и схемы социальной защиты включают в себя денежные выплаты, пособия в на-
туральной форме, пассивные и активные программы на рынке труда, а также социальные услуги, которые
могут способствовать вовлечению в экономическую, социальную и культурную жизнь общества. Эти
программы финансируются за счет схем как предусматривающих, так и не предусматривающих уплату
взносов, или, как это обычно бывает, их сочетания.
Процесс оценки CODI в Узбекистане начался с вводного семинара в мае 2018 года. Среди участников
были представители всех отраслевых министерств, отвечающих за реализацию программ социальной
защиты. В период с 1 июня по 1 октября 2018 года специальная команда технических специалистов в отрас-
левых министерствах собирала данные по каждому из модулей, консультируясь с сотрудниками ЮНИСЕФ,
Всемирного банка и МОТ, а также с внешними консультантами. На Рис. 1 и Рис. 2 кратко изложены про-
граммы и схемы, которые были подробно проанализированы в ходе оценки (см. также Приложение 2).
11
См., например, UNICEF (2018), UNICEF (2019b), ILO (2017) и World Bank and UN (2018).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
16
Введение
После предварительного анализа данные и выводы были переданы для проверки представи-
телям отраслевых министерств на двухдневном семинаре. Семинар состоялся 8-9 ноября 2018
года, и в нем приняли участие 27 человек, представляющих отраслевые министерства, Комитет
женщин, аналитические центры и Федерацию профсоюзов. Процесс проверки включал в себя
оценку системы участниками на основе матрицы оценки инструмента CODI12. На основе резуль-
татов обсуждений участники семинара выдвинули рекомендации по улучшению положения си-
стемы социальной защиты.
Этот отчет в целом соответствует структуре инструмента сбора данных. В главе 2 освещаются
социально-экономические условия, в которых функционирует система социальной защиты.
Правовые и политические рамки, а также структура управления и финансирования представ-
лены в главе 3. В главе 4 содержится более подробная информация о структуре и функциони-
ровании каждой из основных программ социальной защиты. В главе 5 обобщены результаты
матрицы оценки CODI и используется подход, основанный на жизненном цикле, для оценки
эффективности работы системы. В заключительной части отчета содержится резюме проблем,
пробелов и сильных сторон, а также рекомендации в отношении мер по совершенствованию
системы.
12
Руководящие принципы по Матрице оценки CODI доступны по адресу http://ispatools.org/wp-content/
uploads/2016/02/CODI-Assessment-Matrix.pdf
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Введение
17
Рис. 1. Основные элементы системы социальной защиты Узбекистана
Лица
Дети
трудоспособного
Пожилые люди
возраста
Пенсия
по инвалидности
Пенсия по возрасту
(см. Вставку 5
Социальное
Пенсия по случаю
с деталями о недавних
страхование
потери кормильца
изменениях
в финансировании)
Пособия
по безработице
Единовременное
пособие
при рождении
ребенка
Единовременное
пособие при
Пособие
Ответственность
рождении ребенка
по беременности и
работодателя
для неработающих
родам
матерей
Пособие по уходу
Пособие
за ребенком
Социальная пенсия
по временной
(до достижения им
по возрасту
нетрудоспособности
возраста 2 лет)
Пособие
АПРТ:
малообеспеченным
Профессиональная
Услуги по уходу
семьям с детьми
подготовка/
на дому
(в возрасте 2-14 лет)
переподготовка
Пособие на ребенка-
АПРТ: Общественные
Услуги интернатного
инвалида
работы
ухода
Субсидируемое
Обеспечение
зачисление в
Социальная пенсия
питанием в
дошкольные
по инвалидности
натуральной форме
учреждения
Финансирование
за счет налогов
Социальная пенсия
Бесплатная зимняя
по случаю потери
одежда и учебники
кормильца
Пособие
Интернатный уход за
малообеспеченным
детьми-инвалидами и
семьям
детьми, оставшимися
без попечения
Услуги интернатного
родителей
ухода за инвалидами
Услуги, в том
Пособие на погребение
числе для детей,
находящихся в
конфликте с законом,
Денежная компенсация расходов на
беспризорных детей
коммунальные услуги уязвимым группам
и т.д.
Бесплатные лекарства (13 категорий уязвимых групп населения);
Бесплатные ортопедические продукты (3 категории инвалидности)
Бесплатный транспорт (7 категорий уязвимых групп населения)
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
18
Введение
Рис. 2. Обзор программ социальной защиты в Узбекистане
Социальное страхование
Социальная помощь
Лица трудоспособного
(предусматривающие
(не предусматривающие
возраста
уплату взносов)
уплату взносов)
Реализация: махалли и
Реализация: Центр
Пенсионный фонд районного
содействия занятости
уровня
районного уровня
Реализация:
X Пособие малообеспеченным
X Пособия по безработице*
Пенсионный фонд
семьям
X Общественные работы
районного уровня
X Пособие по уходу за
(субсидии работодателям на
X Пенсия по возрасту
ребенком (до 2 лет)
заработную плату)
X Пенсия по
X Пособие семьям с детьми (в
X Профессиональная
инвалидности
возрасте 2-14 лет)
подготовка
X Пенсия по случаю
X Пособие на ребенка-
X Субсидирование заработной
потери кормильца
инвалида
платы для уязвимых групп
X Пособия по
X Социальное пособие
X Стажировка
безработице*
инвалидам с детства
X Служба посредничества в
Реализация:
X Единовременная
поиске и подборе работы
место работы или
материальная помощь в
X Субсидии работодателям
Пенсионный фонд
Республике Каракалпакстан
для приема на работу и
районного уровня
и Хорезмской области**
обучения (2019 г.)
X Пособие по рождению
X Пособие по возрасту
X Субсидированные
ребенка
(социальная пенсия)
программы поддержки
X Пособие по
X Пособие по инвалидности
предпринимательства для
беременности и родам
(социальная пенсия)
конкретных групп населения,
реализацией которых
X Пособие на ребенка (до
X Пособие по случаю потери
занимаются:
2 лет) для работающих
кормильца (социальная
матерей
пенсия)
y Комитет женщин
X Освобождение от
X Пособие на погребение**
y Республиканская комиссия
работы и пособие
по развитию молодежного
X Денежная компенсация
по временной
предпринимательства
расходов на коммунальные
нетрудоспособности
услуги уязвимым группам
X Поддержка в натуральной
форме: бесплатная
зимняя одежда для
школьников, использование
общественного транспорта,
питание, медикаменты
X Услуги социального
обеспечения
Источник: рисунок подготовлен авторами.
* Пособия по безработице перечислены здесь в рамках программ социального страхования и рынка труда.
Это объясняется тем, что теоретически они предусматривают уплату взносов, но на практике грань между
программами, предусматривающими уплату взносов, и программами, финансируемыми за счет налогов,
размыта: лишь немногие из безработных, имеющих право на льготы, уплачивали взносы по причине
широко распространенной неформальности на рынке труда, и пособия в основном выплачивается тем,
кто не имеет трудового стажа или истории уплаты взносов.
** Эти небольшие программы, финансируемые за счет налогов, не обсуждаются в следующих главах отчета.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Страновой контекст
19
2. Страновой контекст
В этой главе рассматриваются общие тенденции в разрезе основных социально-экономических
и демографических показателей; экономическая структура и рост; рынок труда и занятость; бед-
ность по уровню доходов. Основные показатели также приведены в Приложении 3.
2.1 Общие тенденции
После получения независимости в 1991 году вследствие распада Советского Союза переход
Узбекистана от плановой к рыночной экономике первоначально оказывал негативное влияние
на уровень жизни, отчасти из-за высоких темпов инфляции и потери личных сбережений. Однако
за последние 15 лет во многих домохозяйствах условия жизни улучшились, хотя и неравномерно
по всей стране. Доля населения, живущего за национальной чертой бедности (измеряемой ми-
нимальным потреблением продуктов питания, эквивалентным 2100 килокалорий на человека в
день), сократилась почти вдвое: с 24,3% в 2002 году до 13,7% в 2014 году и 11,4% в 2017 году (ADB,
Basis Statistics Series; и Приложение 3). Уровень смертности среди детей в возрасте до пяти лет
снизился почти на 44% в период с 1994 по 2014 год, и, согласно данным ЮНИСЕФ, в 2016 году он
составлял 24,1 на 1000 живорождений (UNICEF, 2017)13. Коэффициент младенческой смертности
в 2017 году составлял 11,5 (Приложение 3). Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП) в
стране увеличился с 0,595 в 2000 году до 0,710 в 2017 году, в результате чего страна оказалась в
категории с высоким уровнем развития человеческого потенциала: она занимает 105-е место из
189 стран и территорий (UNDP, 2019a; UNDP, 2019b). Эта положительная тенденция отражает улуч-
шения в области ожидаемой продолжительности жизни при рождении и средней продолжитель-
ности обучения в школе. В Узбекистане ожидаемая продолжительность жизни при рождении
увеличилась в период между 1990 и 2017 годом и в настоящее время составляет в среднем
71,4 года (74,2 года для женщин и 68,6 лет для мужчин)14.
2.2 Структура населения
С населением более 32 миллионов человек Узбекистан является самой густонаселенной страной
в Центральной Азии. В стране также относительно молодое население, средний возраст которого
в 2017 году составлял 28,5 лет. Почти 45% населения входит в возрастную группу от 25 до 54 лет,
а еще 18,5% - в возрастную группу от 15 до 24 лет.
13
Это выше, чем оценка, представленная Государственным комитетом по статистике в Приложении 3, из-за различий
в используемых определениях.
14
Там же.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
20
Страновой контекст
Рис. 3. Возрастная структура населения в Узбекистане
возр.
возр.
на 1 января 1991 г.
на 1 января 2017 г.
группы
группы
85 +
31,6
54,7
46,9
84,1
85 +
80-84
35,8
63,5
56,7
86,0
80-84
75-79
48,0
58,0
121,1
158,1
75-79
70-74
59,3
120,6
121,0
139,3
70-74
60-69
117,3
192,8
259,0
300,2
60-69
60-64
237,2
270,7
436,7
483,9
60-64
55-59
254,1
272,0
670,3
721,0
55-59
50-54
348,0
358,3
762,6
826,8
50-54
45-49
241,0
229,8
836,1
876,8
45-49
40-44
373,4
384,5
989,7
991,2
40-44
35-39
547,4
558,1
1116,4
1114,1
35-39
30-34
771,4
780,7
1390,8
1379,9
30-34
25-29
876,6
900,4
1597,2
1554,7
25-29
20-24
903,4
919,7
1621,6
1554,2
20-24
15-19
1066,7
1045,0
1360,2
1238,4
15-19
10-14
1188,1
1166,0
1346,2
1273,7
10-14
5-9
1426,4
1399,8
1621,6
1522,8
5-9
0-4
1662,3
1602,1
1766,9
1634,3
0-4
2500
1500
500
500
1500
2500
2500
1500
500
500
1500
2500
муж
жен
муж
жен
Источник: Государственный комитет Республики Узбекистан по статистике.
Согласно национальным статистическим данным, в 2017 году 60,5% составляло население тру-
доспособного возраста (18-59 лет для мужчин; 18-54 года для женщин), в то время как 30,1%
были моложе, а 9,4% старше трудоспособного возраста. С увеличением доли трудоспособного
населения общий коэффициент зависимости - отношение молодых и пожилых иждивенцев к
лицам трудоспособного возраста - значительно снизился: с 81,1% в 1990 году до всего лишь 48%
в 2017 году (World Bank, 2019a). Таким образом, Узбекистан находится в «демографическом окне
возможностей», поскольку большинство населения находится в трудоспособном возрасте и
может вносить активный вклад в экономику страны. Ожидается, что в период с 2015 по 2030 год
на рынок труда выйдут еще 4,3 миллиона человек, что увеличит численность трудоспособного
населения Узбекистана до 23,3 миллиона человек (Рис. 3)15. Это приведет к дальнейшему сни-
жению странового коэффициента зависимости с дополнительными потенциальными выгодами
от демографического дивиденда16. Ожидается, что численность населения трудоспособного воз-
раста начнет сокращаться примерно с 2040 года, что ознаменует изменение тенденции к сни-
жению коэффициента зависимости и будет иметь последствия для долгосрочной устойчивости
пенсионной системы (Рис. 4). Однако получение выгоды от этого демографического дивиденда
будет зависеть от текущих и будущих инвестиций в питание, здравоохранение, образование и
развитие навыков населения, а также от способности программ экономических реформ обеспе-
чить достойные и продуктивные возможности трудоустройства для растущего населения тру-
доспособного возраста.
15
Рассчитано как 23,32 миллиона (2030) - 19 миллионов (2015) = 4,3 миллиона.
16
Фонд ООН в области народонаселения определяет демографический дивиденд как «потенциал экономического
роста, который может возникнуть в результате изменений в возрастной структуре населения, главным образом
в тех случаях, когда доля населения трудоспособного возраста (от 15 до 64 лет) превышает долю населения нетру-
доспособного возраста (до 14 лет и старше 65 лет) (UNFPA, 2019).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Страновой контекст
21
Рис. 4. Население Узбекистана по основным возрастным группам и
коэффициенту зависимости, 1990-2050 гг. (в процентах)
0-14
левая шкала
65+
левая шкала
15-64
левая шкала
Коэффициент зависимости правая шкала
40
100
80
30
60
20
40
10
20
0
0
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
Источник: Расчеты авторов CODI на основе демографических прогнозов ООН.
Примечания: (a) численность населения в 1990-2010 гг. основана на подсчетах, в 2020-2050 гг. - на
средневариантных прогнозах по состоянию на 1 июля 2018 г. года; (б) коэффициент зависимости - это
отношение иждивенцев - лиц моложе 15 лет или старше 64 лет - к населению трудоспособного возраста
(то есть в возрасте 15-64 лет).
2.3 Экономика
После получения независимости правительство Узбекистана выбрало поступательный подход к
экономическим реформам. В начале 1990-х годов приоритет отдавался развитию импортозаме-
щающих отраслей. Это сочеталось с валютным контролем и государственными инвестициями в
приоритетные промышленные проекты. Планирование производства, цен и экспорта ключевых
товаров осуществлялось централизованно (Tsereteli, 2018). Правительство также сохранило кон-
троль над ценами на энергию и топливо, городским транспортом и основными сельскохозяй-
ственными продуктами. Несмотря на эти усилия в 1993 году страна столкнулась с инфляцией,
выражавшейся четырехзначными цифрами, в результате краха экономики, опиравшейся на
рублевую зону. Были проведены макроэкономические реформы и запущена программа прива-
тизации. К 1995 году большинство малых предприятий, предприятий легкой промышленности и
сферы услуг были приватизированы. Приватизация крупных предприятий началась в 1995 году,
но гораздо более медленными темпами, при этом правительство сохраняло право собственности
на прибыльные предприятия.
Макроэкономическая стабилизация была достигнута в конце 1990-х годов, и экономический
рост возобновился. По официальным статистическим данным, в период с 2001 по 2016 год эко-
номика росла в среднем на 7% в год, а ВВП на душу населения за этот период более чем удвоился.
В 2017 году экономика Узбекистана росла более медленным темпом, составлявшим 5,3% (Рис. 5).
В целом социальное развитие отставало от экономического развития, и, хотя уровень бедности
снижался, это происходило медленнее, чем ожидалось.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
22
Страновой контекст
Рис. 5. Темпы экономического роста в Узбекистане, 1988-2017 гг.
10
5
0
-5
-10
-15
Источник: TheGlobalEconomy.com, World Bank.
Сельское хозяйство доминировало в реальном производстве, составляя 37% ВВП в 1991 году, но
к 2017 году эта доля снизилась до 18,5%. Тем не менее производство хлопка и связанные с ним
налоги по-прежнему составляют значительную долю государственных доходов. Доля промыш-
ленности в ВВП за последние два десятилетия колебалась на уровне около 20%, а в 2017 году она
составляла 22,2% ВВП17. Доля услуг в ВВП почти удвоилась - с 20% в 1993 году (Taub, Zettelmeyer,
1998) до 38,1% в 2017 году18.
После приватизации крупных колхозов в 1990-х годах многие люди начали уезжать из сельских
районов в городские центры в поисках работы временно или постоянно. Страна также столкну-
лась с внутренней миграцией, вызванной ухудшением состояния окружающей среды. В связи
с катастрофической экологической ситуацией в Приаралье местному населению была оказана
помощь в переселении в Ташкентскую область (Kalanov, 2008). К сожалению, статистическая си-
стема не позволяет выявлять причины внутренней миграции (UNDP and GPSE, 2008), поскольку
она регистрирует лишь небольшую часть мобильности рабочей силы и не проводит различия
между переселением и другими типами трудовой миграции, такими как сезонная и маятниковая
миграция.
Отсутствие возможностей получения достойной работы также привело к внешней трудовой ми-
грации и как следствие к значительному притоку денежных переводов. По данным Центрального
банка Республики Узбекистан, «с 2002 по 2006 год ежегодный приток официальных денежных
переводов в страну увеличился в пять раз, достигнув почти 1,4 млрд долларов США или 8,2% ВВП
в 2006 году» (Holzhacker, 2018). По оценкам, денежные переводы в 2017 году составляли 2,7 млрд
долларов США, что позволило Узбекистану войти в первую десятку в рейтинге стран Европы и
СНГ, получающих денежные переводы (UNECE, 2017).
Чтобы улучшить условия как для внутренних, так и внешних мигрантов, правительство создало
специальные агентства, разработало программы и начало переговоры со странами назначения
17
Данные Государственного комитета Республики Узбекистан по статистике http://web.stat.uz/open_data/data.
php?value=3.4%20Structure_GDP_rus.xlsx&lang=ru
18
Там же.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Страновой контекст
23
для обеспечения большей защиты трудящихся-мигрантов. Основополагающие причины ми-
грации - отсутствие возможностей получения достойной работы и региональное неравенство -
занимают важное место в программе экономических реформ, изложенной в Национальной стра-
тегии развития на 2017-2021 годы.
Развитие частного сектора было приоритетом политики в течение последнего десятилетия. По
данным Государственного комитета по статистике в 2017 году негосударственный сектор про-
извел 81% ВВП19. Число зарегистрированных несельскохозяйственных малых и средних предпри-
ятий (МСП)20 неуклонно растет и достигло 230 000 в 2017 году по сравнению с 225 000 в 2016 году.
Акцент на развитие МСП сопровождался выводом крупных предприятий из государственной
собственности. По оценкам, в 2016 году на государственный сектор приходилось примерно
19% ВВП и 18% рабочих мест (Holzhacker, 2018).
Тенденция к дальнейшей приватизации сохранится, как объявлено в «Программе трансфор-
мации государственных предприятий и других юридических лиц с преобладающей долей го-
сударства в уставном фонде»21. Ожидается, что будут поощряться государственно-частные
партнерства, особенно в инфраструктурных проектах. Тем не менее процесс приватизации не по-
влияет на ряд предприятий, которые должны будут оставаться в государственной собственности.
Целью правительства является достижение более сбалансированного регионального и соци-
ального развития путем повышения конкурентоспособности, модернизации и диверсификации
отраслей промышленности и сельского хозяйства, а также проведения институциональных и
структурных реформ, ведущих к сокращению участия государства в экономике и стимулиро-
ванию малого бизнеса и частного предпринимательства. В соответствии с этим ряд недавно
принятых программ предназначен для поддержки семейного и других форм предприниматель-
ства среди молодежи и женщин посредством различных пакетов поддержки, включая доступ к
финансам и укрепление потенциала микро-, малых и средних предприятий.
2.4 Занятость и рынок труда
По данным национального обследования 2018 года22 население трудоспособного возраста
Узбекистана составляет 57% от общей численности населения, тогда как 44% являются экономи-
чески активными, то есть трудоустроены или ищут работу (Рис. 6). Данные обследования также
свидетельствуют о том, что экономически активными среди населения трудоспособного возраста
являются 77% (Рис. 6), в свою очередь 91% экономически активных являются трудоустроенными,
хотя только 37% из них работают в формальном секторе.
Данные о занятости и безработице варьируют в зависимости от источника информации, но
общие тенденции указывают на рост безработицы, особенно среди молодежи, низкое участие
женщин (33,1% от общего числа женщин по сравнению с 73,9% мужчин) (UNDP 2018), и огра-
ниченные возможности трудоустройства в сельской местности и менее развитых регионах.
Имея четверть населения в возрасте до 14 лет и почти 20% населения в возрасте от 15 до 24 лет,
страна сталкивается с серьезной проблемой создания достойных рабочих мест для примерно
450 000-500 000 новых участников рынка труда ежегодно.
Как указывалось выше, отсутствие возможностей для трудоустройства и получения достойной
работы отражается не столько в регистрируемой безработице, сколько в неформальной заня-
тости и миграции, то есть именно качество и возможность оплаты труда являются проблемой
для многих уязвимых групп населения. Среди занятых 58,5% работают в неформальном секторе.
Наибольшая доля неформальной занятости (80%) приходится на сельскохозяйственный сектор
(UNDP, 2017a). Согласно данным последнего отчета МОТ по неформальной экономике, Узбекистан
входит в группу стран с неформальной занятостью, которая составляет от 50 до 74% общей
19
Данные Государственного комитета Республики Узбекистан по статистике https://stat.uz/ru/press-tsentr/novosti-
komiteta/3213-proizvodstvo-valovogo-vnutrennego-produkta22
20
Малые и средние предприятия определяются как предприятия с 21-50 работниками, а микропредприятия -
с 1-20 работниками.
21
Постановление Президента № ПП-3720 «О мерах по совершенствованию системы управления государствен-
razrabotayut-programmu-transformatsii-gospredpriyatiy).
22
Республиканский научный центр занятости и охраны труда при МЗТО, 2018 г. (http://centr-truda.uz/en/houme/ или
https://www.mehnat.uz/cyrl/newnews/view/1519 ). Основной целью обследования было определение количества
людей, занятых в неформальном секторе экономики, и безработных. Это социологическое обследование было
проведено в 62 районах и городах Республики Каракалпакстан, регионах и городе Ташкенте. Размер выборки
составлял 16 425 человек в 3 100 домохозяйствах в 310 органах самоуправления граждан (махаллях).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
24
Страновой контекст
занятости, что примерно соответствует уровню большинства других стран Центральной Азии
(ILO, 2018b). Согласно отчету Всемирного банка за 2019 год, в Узбекистане относительно легко за-
регистрировать предприятие (12-е место в мире по открытию предприятия в рейтинге «Ведение
бизнеса»), но неформальные барьеры, а также непрозрачные нормы и отсутствие надлежащей
защиты прав собственности, являются важными факторами, способствующими неформальности
экономики и сдерживающими рост (World Bank, 2018a; World Bank, 2019c).
Согласно данным МЗТО, в 2017 году было 837 000 безработных, из которых лишь очень не-
большое число - 14 400 (около 1,7%) - было зарегистрировано в центрах занятости в качестве
лиц, ищущих работу (GoU, 2017). По неофициальным данным, основными причинами низкой
доли регистрации являются низкий уровень заработных плат в предлагаемых МЗТО вакансиях
и низкий уровень пособий по безработице, вследствие чего безработные расценивают усилия,
требующиеся для регистрации, как не сопоставимые с получаемыми от этого выгодами. Тем не
менее, по оценкам, около 40% занятого населения заняты на условиях негарантированной за-
нятости, то есть либо работают за свой счет (самозанятые, без привлечения других работников),
либо работают на дому без вознаграждения: по данным за 2018 год, 39,3% занятых мужчин и
41,1% женщин были заняты на условиях негарантированной занятости (World Bank, 2019b).
Рис. 6. Рабочая сила и экономически активное население в Узбекистане
Среднегодовое население
Экономически активное население
(32 956 099 человек)
(14 641 676 человек)
Занятые
Экономически
в формальном
активное население
секторе
14 641 676
5 508 565
44%
38%
Основное Трудовые
население
ресурсы
Занятые
14 126 516
18 829 583
13 273 100
43%
57%
91%
Неактивное
Население
Занятые
население
в поиске работы
в неформальном
4 187 907
1 368 576
секторе
13%
9%
7 764 535
53%
Источник: Государственный комитет Республики Узбекистан по статистике, 2018 г.
В 2016 году Узбекистан занял 53-е место из 183 стран по Индексу развития молодежи23, и в его
рамках у него был самый низкий балл по возможностям трудоустройства. По оценкам, 14,6% мо-
лодых людей в возрасте 15-24 лет были безработными в Узбекистане в 2017 году. (Однако следует
еще раз отметить, что оценки безработицы варьируют в зависимости от источника данных.)
Низкий уровень возможностей трудоустройства для молодежи отражает неравномерный рост
в разных секторах экономики, региональные различия и отсутствие возможностей получения
достойной работы. Доля учащихся высших учебных заведений составляет около 9%, а государ-
ственные расходы на образование в процентах от ВВП остаются относительно стабильными на
уровне 6,4%24.
23
Индекс развития молодежи представляет собой сводный индекс из 18 показателей, которые в совокупности изме-
ряют многоаспектный прогресс в развитии молодежи в 183 странах. Он имеет пять областей измерения - уровня
образования, здоровья и благополучия, занятости и возможностей, политического участия и гражданского уча-
стия молодежи. Индекс развития молодежи определяет молодежь как людей в возрасте от 15 до 29 лет, признавая
при этом, что некоторые страны и международные институты определяют молодежь по-разному (Commonwealth
Secretariat, 2016).
24
Отчет Всемирного банка «Узбекистан: оценка системы образования», декабрь 2018.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Страновой контекст
25
Правительство признает необходимость активизации усилий по поддержке молодых людей в
маргинализированных городских, сельских или отдаленных районах путем предоставления
возможностей формального и неформального образования и включения в рынок труда25.
Основными политиками поддержки молодежи являются государственная молодежная поли-
тика26, жилищная программа для молодежи и программа занятости «Молодежь - наше буду-
щее» / «Ёшлар-Келажагимиз».
Относительно низкое участие женщин в рынке труда также признается. Оценивается, что только
14% женщин трудоспособного возраста были заняты на условиях полной занятости в 2016 году
(Holzhacker, 2018), а в 2018 году более 40% всех занятых женщин либо были самозанятыми, либо
занимались неоплачиваемой работой в семье (то есть на условиях негарантированной заня-
тости), а 32% были заняты в сельском хозяйстве (World Bank, 2019b). По-видимому, существует
несколько взаимосвязанных факторов, приводящих к низкому участию женщин и негарантиро-
ванной занятости. Снижение объема финансирования и рост населения в последние два деся-
тилетия привели к снижению доступности учреждений по уходу за детьми, что часто является
препятствием для женщин, которые хотят вернуться на работу после декретного отпуска. Кроме
того, выплата пособий по беременности и родам входит в обязанности работодателей, а это
означает, что работодатели формального сектора неохотно нанимают женщин в детородном
возрасте. Преобладающие социальные нормы и отношение к гендерным ролям еще больше
препятствуют участию женщин в рынке труда. Например, в то время как большинство респон-
дентов-женщин (85%) и мужчин (76%) в обследовании 2016 года «Жизнь в переходный период»
считали, что женщины-предприниматели столь же компетентны, как и мужчины, 80% респон-
дентов обоих полов высказались за традиционное семейное устройство, когда мужчина рабо-
тает, а женщина заботится о семье и детях (EBRD, 2016).
2.5 Доходы, бедность и уязвимость домохозяйств
В отсутствие полных и регулярных общедоступных данных об уровне жизни населения27 до-
ступна лишь фрагментарная информация о доходах, бедности и уязвимости домохозяйств. В ос-
новном она представлена в таблицах, основанных на официальном обследовании домохозяйств,
которое было проведено Государственным комитетом по статистике28.
Согласно национальным статистическим данным, доля населения, живущего за национальной
чертой бедности, сократилась более чем вдвое: с 27,5% в 2001 году до 11,9% в 2017 году (Рис. 7).
Однако национальная черта бедности основана на стоимости минимального потребления про-
дуктов питания, эквивалентного 2100 килокалориям в день. Растет понимание того, что нацио-
нальный показатель бедности, который был установлен в 2001 году, не в полной мере отражает
масштабы, глубину и динамику бедности в стране. Предпринимались попытки пересмотреть ми-
нимальную потребительскую корзину, включив в нее не только продукты питания, но и расходы
на базовые услуги. Министерство экономики и Министерство здравоохранения в настоящее
время работают над новым предложением о менее ограниченной минимальной потребитель-
ской корзине, которое, как ожидается, будет представлено до конца 2020 года.
25
Указ Президента Республики Узбекистан №УП-5106 от 05.07.2017 «О мерах по повышению эффективности го-
сударственной молодежной политики и поддержке деятельности союза молодежи Узбекистана» (www.lex.uz/
26
Закон Республики Узбекистан №ЗРУ-406 от 14.09.2016 «О государственной молодежной политике» (www.lex.uz/
docs/3026250), который заменил Закон Республики Узбекистан № 429-XII от 20.11.1991 «Об основах государственной
молодежной политики в Республике Узбекистан» (www.lex.uz/docs/140883 ).
27
Последняя перепись населения была проведена в 1989 году.
28
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
26
Страновой контекст
Рис. 7. Национальный уровень бедности в Узбекистане (в процентах)
30
25
20
15
10
5
0
Источник: Государственный комитет Республике Узбекистан по статистике, 2020.
Ранее представленные оценки бедности демонстрируют, что существует значительная бед-
ность в сельской местности, а также региональные различия29. Уровень детской бедности выше
среднего национального уровня бедности30: недавнее исследование показало, что примерно
57% детей живут менее чем на 276 450 узбекских сумов (примерно 33 доллара США) в месяц
(L2CU, 2018), что эквивалентно пороговому значению дохода для семей, имеющих право на по-
собие для малоимущих, предоставляемое с учетом материального положения (UNICEF, 2019a).
Риск бедности среди работающего населения также является значительным, особенно для тех,
чей заработок близок к минимальной заработной плате31, которая была установлена на уровне
172 240 сумов в месяц (приблизительно 21 доллар США) в 2017 году.
В последнем исследовании представлены данные о характеристиках, которые чаще всего ассо-
циируются с бедными и уязвимыми домохозяйствами. В число этих домохозяйств обычно вклю-
чались домохозяйства с большим числом иждивенцев, особенно маленьких детей; членами
семьи с хроническим заболеванием или инвалидностью; домохозяйства, не имевшие земли или
домашнего скота, в связи с чем им нужно было покупать все продукты питания; домохозяйства,
в которых взрослым приходилось работать на временных работах. Наиболее распространенной
краткосрочной стратегией решения проблемы является временная трудовая миграция за рубеж,
в основном в Россию. Что касается долгосрочных механизмов решения проблемы, молодежь и
29
См., например, данные за 2000-2007 гг. в IMF (2008).
30
См., например, результаты обследования Всемирного банка (World bank, forthcoming (b)), в котором приводятся
оценки общего уровня бедности в 9,6% и 11,8% для детей до 14 лет. Эти оценки базируются на данных за 2018 год
и черте бедности, основанной на потреблении на сумму 3,2 доллара США в пересчете на паритет покупательной
способности на душу населения в день.
31
С 1 сентября 2019 г. (в соответствии с Указом Президента УП-5723 от 21.05.2019 г.) взамен минимальной заработной
платы введены три значения: базовая расчетная величина, базовая величина исчисления пенсии и минимальный
размер оплаты труда. Еще один Указ Президента (УП-5765 от 12 июля 2019 г.) говорит об увеличении трех идентифи-
цированных значений до уровней 634 880 сум для минимального размера оплаты труда, 223 000 сум для базовой
расчетной величины и 223 000 сум для базовой величины исчисления пенсии.
В соответствии с указами пенсионные пособия будут привязаны к базовой величине исчисления пенсии, а государ-
ственные пошлины, штрафы и т. д. - к базовой расчетной величине. Семейные пособия не упоминаются в указах
№ 5765 и № 5723, поэтому в настоящее время они считаются не связанными с уровнем минимальной заработной
платы или другими значениями.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Страновой контекст
27
взрослые лица трудоспособного возраста видят в высшем образовании основной путь избежать
или предотвратить бедность (World Bank, 2018b). Однако большинство домохозяйств с низкими
доходами не в состоянии отправлять своих членов семей в высшие учебные заведения: 61% до-
мохозяйств, получающих социальную помощь, считают это проблемой (World Bank, forthcoming
(b)).
2.6 Сводная информация и основные идеи
С середины 2000-х годов Узбекистан достиг устойчивых и достойных темпов экономического
роста, а также значительно улучшил ключевые показатели развития, такие как абсолютные пока-
затели бедности, показатели детской смертности и индекс развития человеческого потенциала.
Однако есть признаки того, что выгоды от экономического роста распределялись неравномерно
и что, в частности, жители сельских и удаленных районов, а также маргинализированных город-
ских районов могли остаться без внимания. Реформы в сельском хозяйстве привели к снижению
количества и качества работ в сельской местности, что привело к большим потокам внутренней
и внешней миграции. Это в сочетании с большим ежегодным притоком новых участников на
рынок труда создало значительные проблемы в обеспечении достойных рабочих мест32 для ра-
стущего работающего населения. Хотя проводились приватизация и поддержка МСП, частный
сектор не смог поглотить всех новых участников, а также мигрантов из сельской местности. В
этой ситуации денежные переводы мигрантов из-за рубежа, в частности из России, в опреде-
ленной степени стали компенсацией для многих домохозяйств.
Благодаря тому, что ежегодно на рынок труда выходят большие группы новых участников, страна
может извлечь выгоду из «демографического дивиденда». Тем не менее она будет получена, если
будут сделаны соответствующие инвестиции в человеческий капитал и если будет предложено
достаточно продуктивных рабочих мест. Оценки уровня занятости и безработицы различаются,
но в целом указывают на проблемы с занятостью молодежи, а также на низкий уровень участия
женщин в рынке труда и низкое качество (небезопасные и нестандартные условия занятости)
возможностей трудоустройства для существенной доли мужской и женской рабочей силы, при
этом более половины рабочей силы заняты в неформальном секторе или осуществляют (главным
образом, неформальную) миграцию. Столкнувшись с этими проблемами в сфере занятости,
Узбекистан не может извлечь выгоды из «демографического дивиденда», который обеспечивает
низкие коэффициенты зависимости.
В этом контексте возникает вопрос о том, как социальная защита и политика занятости могут
быть разработаны согласованным и взаимодополняющим образом, чтобы способствовать более
равномерному распределению выгод от роста и повышению устойчивости. Основные проблемы,
связанные с социальной защитой, можно кратко сформулировать следующим образом.
X Высокий уровень негарантированной и неформальной занятости низкого качества указы-
вает на низкий уровень гарантированного дохода и устойчивости среди лиц трудоспособного
возраста и их семей. Это влияет на способность населения трудоспособного возраста вно-
сить вклад в программы социального страхования и, таким образом, получать доступ к своим
правам на социальную защиту в настоящее время, в особенности в случае болезни, получения
производственной травмы, нетрудоспособности или материнства, а также влияет на доступ
и соответствие программам и пособиям в будущем в пожилом возрасте и по случаю потери
кормильца.
X Относительно высокий уровень занятости населения трудоспособного возраста и небольшое
количество зарегистрированных безработных также указывают на то, что у многих нет иного
выбора, кроме низкооплачиваемой работы низкого качества (включая самозанятость в сель-
ском хозяйстве) или миграции. Безработица является непозволительной, и стимул для реги-
страции в качестве безработного невелик по причине низкого уровня заработной платы в
вакансиях, предлагаемых центрами занятости, и это приводит к тому, что многие безработные
считают регистрацию не соответствующей их усилиям.
32
МОТ устанавливает 10 аспектов достойного труда, которые в основном делятся на четыре взаимосвязанных ком-
понента: создание рабочих мест/производительный труд, приносящий справедливый доход; доступ к социальной
защите, особенно к социальному страхованию, предполагающему доступ к пенсиям, пособиям по временной не-
трудоспособности по состоянию здоровья и пособиям по беременности и родам; права в сфере труда, подразу-
мевающие безопасные условия труда и формальные договоры; а также социальный диалог. Нехватка достойной
работы присутствует в некоторых или во всех этих компонентах. Данные из регионов свидетельствуют о том, что
значительная часть работающего населения занята на низкокачественных, низкооплачиваемых работах, которые
не подпадают под категорию достойного труда и поэтому мало способствуют расширению прав и возможностей
или повышению мобильности.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
28
Страновой контекст
X Низкие качество занятости и заработные платы взрослого населения трудоспособного
возраста, вероятно, будут иметь косвенные последствия для негарантированности и не-
стабильности доходов для большого детского населения (более 30% населения моложе трудо-
способного возраста), что подразумевает значительный спрос на материальную помощь на
детей и социальные услуги для семей, входящих в группы риска. Это также имеет последствия
для населения пожилого возраста в отношении безопасности их доходов и медицинского об-
служивания.
X С одной стороны, низкие коэффициенты зависимости подразумевают относительно не-
большое количество проблем, касающихся устойчивости пенсионного фонда и финансиро-
вания пенсий по возрасту. С другой стороны, если люди трудоспособного возраста не работают,
или работают в неформальном секторе, или являются неформальными мигрантами без соци-
ального страхования, или их заработная плата слишком низкая, кажутся неизбежными про-
блемы с существенными пробелами в социальном страховании/пенсионном обеспечении,
низким уровнем взносов и в долгосрочной перспективе проблемы устойчивости пенсионного
фонда. Большая доля неформальности свидетельствует о значительных пробелах в покрытии
страховых пенсий, пособий по временной нетрудоспособности по состоянию здоровья, инва-
лидности и пособий по беременности и родам, а следовательно, и меньших прав трудящихся,
а также о более высокой нагрузке на бюджет пенсий, пособий по беременности и родам, фи-
нансируемых за счет налогов.
X Каждый год на рынок труда выходит большое количество молодежи и подвергается риску
безработицы/получения работы низкого качества. Женщины имеют низкий уровень участия,
и значительная доля занятых работает на условиях негарантированной занятости. Обе эти
группы нуждаются в поддержке с выходом на рынок труда. Прилагаются политические усилия
в этом направлении. Однако многие из них направлены на содействие предпринимательству.
Ожидания относительно таких политик должны быть реалистичными, так как предпринима-
тельство среди людей с низким человеческим, социальным и финансовым капиталом может
помочь увеличить средства к существованию в краткосрочной перспективе, но успешное
предпринимательство требует значительных долгосрочных инвестиций во все три типа ка-
питала, установившихся услуг по поддержке предприятий и т. д. Неясно, располагает ли суще-
ствующая сеть центров занятости человеческими и другими ресурсами для предоставления
необходимой поддержки, требуемой новыми стартапами, особенно молодежи и женщинам.
Кроме того, мелкие предприниматели вряд ли, по крайней мере на начальном этапе, смогут
делать взносы в систему социального обеспечения на уровне, требуемом для того, чтобы по-
высить устойчивость существующей солидарной пенсионной системы. Это подразумевало бы
необходимость дифференцированных подходов для включения различных групп работников
(предпринимателей) в национальную систему социального обеспечения. Кроме того, отсут-
ствие профессиональных навыков среди молодых людей становится серьезным барьером для
развития частного сектора, и поэтому повышение профессионального образования молодежи
должно стать еще одним приоритетом в обеспечении необходимого уровня человеческого
капитала для устойчивого развития страны.
X Уровень бедности был значительно снижен, но он рассчитывается на основе очень ограни-
ченной минимальной потребительской корзины, и можно предполагать, что он отражает
только уровни крайней бедности. Мониторинг доли домохозяйств, которые не находятся в
крайней нищете, но которые уязвимы при воздействии неблагоприятных факторов, не про-
водится. Стоимость этой крайне ограниченной минимальной потребительской корзины также
используется в качестве основы для установления минимальных уровней пособий, что отри-
цательно сказывается на достаточности пособий, минимальных пенсий и заработной платы.
X Помимо ограниченных данных, доступных для мониторинга бедности и воздействия раз-
личных систем социальной защиты в стране, также отсутствуют статистические данные, свя-
занные с миграцией, что отрицательно сказывается на разработке и мониторинге политик в
области занятости и социальной защиты.
Все вышесказанное позволяет предположить, что есть значительные слои населения, которые
не извлекли выгоды из последнего периода экономического роста в Узбекистане, и что суще-
ствует значительный потенциал социальной защиты как одной из мер для более системати-
ческого использования в качестве механизма, обеспечивающего более инклюзивный рост.
Дальнейшая либерализация и приватизация сами по себе не снизят бедность и уязвимость: все
граждане должны иметь возможность получения доступа к своим правам на социальную защиту.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Страновой контекст
29
В настоящее время компонент социального страхования еще не полностью разработан, так как
некоторые риски, с которыми сталкиваются граждане, устраняются с помощью схем ответствен-
ности работодателей и схем, не предусматривающих взносов. К тому же, есть свидетельства
подрыва культуры социального страхования, в основном из-за сокращения возможностей полу-
чения достойной работы. Необходимо инвестировать в программы, которые включают людей,
работающих на условиях негарантированной и неформальной занятости, в систему социального
обеспечения/страхования, при этом принимая во внимание их возможности для осуществления
взносов, а также усиливая программы, не предусматривающие взносов, с целью повышения их
эффективности в сокращении масштабов бедности.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
30
Политика социальной защиты
3. Политика социальной защиты
3.1 Правовые и политические рамки
В Конституции Узбекистана социальная защита рассматривается как одно из основных прав че-
ловека. Статья 3933 гласит: «Каждый имеет право на социальную защиту по возрасту, инвалид-
ности и потере кормильца и в других случаях, предусмотренных законодательством». В той же
статье также говорится, что «пенсии, пособия, другие виды социальных выплат не могут быть
ниже официально установленного прожиточного минимума»34. Ряд законов, указов и поста-
новлений более подробно определяет право на социальное обеспечение и социальные услуги
(полный список см.: Вставка 1 и Приложение 1).
X Вставка 1. Основные законы, регулирующие доступ к программам и услугам
социальной защиты в Узбекистане
X Закон «О государственном пенсионном обеспечении граждан» № 938-XII от
03.09.1993;
X Постановление Кабинета Министров «Об утверждении положения о порядке
назначения и выплаты социальных пособий и материальной помощи малообес-
печенным семьям» № 44 от 15.02.2013;
X Закон «О социальном партнерстве» № ЗРУ-376 от 25.09.2014;
X Закон «О социальных услугах для престарелых, инвалидов и других социально
уязвимых категорий населения» № ЗРУ-415 от 26.12.2016;
X Закон «О гарантиях прав ребенка» № ЗРУ-139 от 07.01.2008;
X Закон «О внесении изменений и дополнений в закон Республики Узбекистан
«О социальной защищенности инвалидов в Республике Узбекистан» № ЗРУ-162
от 11.07.2008;
X Закон «О занятости населения» № 616-I от 01.05.1998.
Национальное законодательство предусматривает положения по устранению рисков, свя-
занных с возрастом, инвалидностью, безработицей, производственными травмами, а также се-
мейные пособия и пособия по потере кормильца. Система включает: (1) системы социального
страхования (пенсии по возрасту из взносов работника и работодателя, по безработице, инва-
лидности и потере кормильца); (2) схемы ответственности работодателя (производственные
травмы, пособия по беременности и родам и пособия по временной нетрудоспособности по
состоянию здоровья); (3) системы социальной помощи (пособие по безработице, пособие для
малообеспеченных семей и пособие на ребенка; пособие по возрасту, не предусматривающее
взносов, пособия по инвалидности и потере кормильца); (4) активную политику на рынке труда;
(5) социальные службы.
В законодательстве и политике система здравоохранения, как правило, не включается в систему
социальной защиты, и она также подробно не рассматривается в настоящем отчете, хотя система
здравоохранения однозначно обеспечивает защиту граждан от рисков, связанных с состоянием
здоровья, и в настоящее время проводится реформа системы здравоохранения.
В настоящем отчете мы рассмотрим основные услуги по уходу за престарелыми и инвалидами,
за которые отвечает Министерство здравоохранения (Рис. 8). Преобладающее понимание соци-
альной защиты в Узбекистане представляет собой скорее систему перераспределения доходов,
33
Конституция Республики Узбекистан была принята 8 декабря 1992 года (www.un.int/uzbekistan/uzbekistan/
constitution-republic-uzbekistan).
34
Там же.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Политика социальной защиты
31
нежели услуг по социальному обеспечению, предоставляемых социальными работниками,
а также услуг по трудоустройству, в частности активных программ рынка труда. Что касается
первого, в системе социальной защиты существует четкое разделение между схемами, финан-
сируемыми за счет социального страхования, с одной стороны, и схемами, финансируемыми
из государственного бюджета, с другой стороны; а также формирующаяся система социальной
работы с услугами поддержки для взрослых, с одной стороны, и для детей, с другой. Система де-
нежных переводов и социальная работа рассматриваются как два отдельных компонента, при
этом эти два компонента мало взаимодействуют или вообще не взаимодействуют. Ситуация в
отношении активных политик на рынке труда и связанных с ней услуг по трудоустройству ана-
логична, то есть концептуально и с точки зрения управления они рассматриваются отдельно от
социальной защиты, и существует мало связей с системой пособий и другими видами услуг по
социальной поддержке.
Следует также отметить, что Узбекистан подписал ряд соответствующих международных право-
защитных механизмов, которые закрепляют право на социальную защиту и социальные услуги
и должны быть отражены в национальном законодательстве, политике и практиках (Вставка 2).
X Вставка 2. Релевантные международные правозащитные инструменты,
ратифицированные Узбекистаном
X Конвенция о правах ребенка (1994 г.)
X Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1995 г.)
X Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации
(1995 г.)
X Конвенция МОТ 1979 года о ликвидации всех форм дискриминации в отношении
женщин (1995 г.)
X Конвенция МОТ 1958 года о дискриминации в области труда и занятий (№ 111)
(1992 г.)
X Конвенция МОТ 1964 года о политике в области занятости (№ 122) (1992 г.)
X Конвенция МОТ 1952 года об охране материнства (пересмотренная) (№ 103) (1992 г.)
X Конвенция МОТ 1971 года о представителях трудящихся (№ 135) (1997 г.)
X Конвенция МОТ 1981 года о коллективных переговорах (№ 154) (1997 г.)
X Конвенция МОТ 1973 года о минимальном возрасте (№ 138) (1992 г.)
X Конвенция МОТ 1957 года об упразднении принудительного труда (№ 105) (1997 г.)
X Конвенция МОТ 1951 года о равном вознаграждении (№ 100) (1992 г.)
X Конвенция МОТ 1949 года о праве на организацию и на ведение коллективных
переговоров (№ 98)
X Конвенция МОТ 1948 года о свободе ассоциации и защите права на организацию
(№ 87) (2016 г.)
X Конвенция МОТ 1930 года о принудительном труде (№ 29) (1992 г.)
X Конвенция МОТ 1936 года об оплачиваемых отпусках (№ 52) (1992 г.)
X Конвенция МОТ 1935 года о сорокачасовой рабочей неделе (№ 47) (1992 г.)
Источники: OHCHR (2019) и ILO (2019c).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
32
Политика социальной защиты
3.2 Управление
Управление системой социальной защиты в Узбекистане распределяется между различными
министерствами и в дальнейшем передается на местный уровень. Ответственность за ос-
новные программы социального обеспечения разделена между Министерством финансов, ко-
торое отвечает за Пенсионный фонд и за контроль расходов на программы социальной помощи;
Министерством занятости и трудовых отношений, ответственным за разработку политики в
области труда, занятости и социальной защиты35; Министерством здравоохранения, которое
управляет связанными со здоровьем программами и услугами для престарелых и инвалидов;
Министерством образования, которое осуществляет надзор за детскими учреждениями и не-
большими программами оказания помощи в натуральной форме для школьников.
Существующее распределение обязанностей является результатом процесса, инициированного
в середине 2000-х годов, начиная с передачи Пенсионного фонда, который уже имел статус вне-
бюджетного учреждения, Министерству финансов. Министерство труда и социальной защиты
было преобразовано в Министерство труда в 2016 году, а затем в Министерство занятости и тру-
довых отношений в мае 2017 года. Эта трансформация имела своей целью укрепление функции
реализации политики министерства в области занятости и стимулирование уделения большего
внимания программам рынка труда. В министерстве сохранился относительно небольшой отдел
социальной защиты, который управляет пособиями для малообеспеченных семей и пособиями
на детей, но оно играет весьма ограниченную роль в разработке общей политики. Функции, свя-
занные с социальными услугами для престарелых и инвалидов, были переданы Министерству
здравоохранения в 2016 году.
На Рисунке 8 в краткой форме представлены основные обязанности министерств и государ-
ственных органов на разных уровнях управления. После недавнего процесса реорганизации не
до конца ясным остается то, кто осуществляет общее руководство системой социальной защиты,
но номинально эта функция принадлежит Администрации Президента и кабинету министров.
Информационно-аналитический департамент при кабинете министров должен собирать всю ин-
формацию, анализировать вопросы разработки политик и обеспечивать надзор за политикой в
области социальной защиты. Однако на практике социальная защита не является приоритетным
направлением деятельности данного департамента.
35
Как определено на веб-странице министерства по адресу http://old.mehnat.uz/en/page/mehnat-va-aholini-ijtimoiy-muhofaza-
qilish-vazirligi-vazifasi
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Политика социальной защиты
33
Рис. 8. Сводная информация об основных обязанностях в области
социальной защиты населения министерств и государственных
органов на общегосударственном, региональном (областном),
районном и махаллинском уровнях в Узбекистане
РЕСПУБЛИКА
Кабинет Министров
Министерство финансов
X финансирование СЗ
X надзор над Пенсионным фондом
Пенсионный фонд
Министерство
Министерство занятости и
Министерство народного
здравоохранения
трудовых отношений
образования
X Пенсия по возрасту
X Пособия по
X оценка
X три вида пособий для
X теплая одежда
инвалидности
инвалидности
малообеспеченных семей
и школьные
X Пособия иждивенцам
X социальные
X пособия по безработице
принадлежности
по потере кормильца
услуги
X обучение и трудоустройство
X учебники для детей-
безработных
инвалидов
X общественные работы
X доставка этих предметов
в области
ОБЛАСТЬ
Управления
Управления
Врачебно-
Управления по труду,
Отделения
Пенсионного фонда
финансирования
трудовая
занятости и СЗ
народного
социальной
экспертная
образования
X управление
X мониторинг
сферы и СЗ
комиссия (ВТЭК)
районными
выплаты пособий
X Надзор
подразделениями
населения
X надзор
X координация
за выдачей
Пенсионного фонда
X выплаты
оценки
программ помощи
предметов
получателям
инвалидности
малообеспеченным
социальной
помощи
на районном
X организация
помощи на
на районном
уровне
обучения и
районном
уровне
трудоустройства
уровне
безработных/
X Доставка
общественных
предметов
работ
социальной
помощи
в школы
РАЙОН
Управления
Управления
Врачебно-
Центры содействия
Отделения
Пенсионного фонда
финансирования
трудовая
занятости
народного
социальной
экспертная
образования
X управление
X мониторинг
сферы и СЗ
комиссия (ВТЭК)
средствами
выплаты пособий
X надзор
населения
Пенсионного фонда
X оценка
X координация
за выдачей
на местном уровне
X выплаты
инвалидности
программ помощи
предметов
получателям
малообеспеченным
социальной
помощи
X организация
помощи
обучения и
махаллями
трудоустройства
X доставка
безработных/
предметов
общественных
социальной
работ
помощи
в школы
МАХАЛЛЯ
Махаллинский комитет
Школы
X регистрация
X выдача
получателей помощи
предметов
X выдача пособий
социальной
X определение детей для
помощи
оказания социальной
детям
помощи
Источник: Рисунок создан авторами.
Примечание: ВТЭК относится к экспертным комиссиям, отвечающим за оценку уровня инвалидности.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
34
Политика социальной защиты
Как показано на приведенном выше рисунке, вертикальные связи в каждом из учреждений яв-
ляются прочными и основаны на проверках соблюдения правовых норм, представлении необхо-
димой подтверждающей документации и обеспечении соответствия расходов запланированным
финансовым ассигнованиям. Восходящий поток отчетности в основном состоит из администра-
тивной сводной информации об исполнении бюджетов и целевых показателей. Тем не менее это
делается только для целей контроля без четкого мониторинга и оценки.
Однако горизонтальные связи как на общегосударственном, так и на местном уровне кажутся
слабыми и зависят от взаимодействия между руководством и специалистами различных ми-
нистерств и ведомств при ограниченном институционализированном пространстве для со-
вместной разработки и согласования политики. Это приводит к фрагментации. Например, в
рамках социальной помощи Пенсионный фонд управляет социальными пенсиями по возрасту
и пенсиями по инвалидности, не предусматривающими взносов; а пособия для малообеспе-
ченных семей и пособия на ребенка находятся в ведении MЗТО. Это может приводить к тому,
что инвалид будет подавать заявление в МЗТО через махаллинский комитет на получение по-
собия для малоимущих, в то время как его низкий доход может быть обусловлен низким уровнем
пособия по инвалидности, по вопросу получения которого человек должен обратиться сначала
в Министерство здравоохранения для получения статуса инвалидности, а затем в Пенсионный
фонд за получением пособием по инвалидности.
Реализация большинства схем осуществляется на уровне местных и районных органов власти.
Они являются источником информации о потребностях населения, а также местами, где инфор-
мация об имеющихся программах и схемах доступна для заявителей и получателей. Оценка
права на участие и включение в программы и схемы, предназначенные для уязвимых детей,
семей и безработных, проводится на этом уровне.
Роль махаллей
Отсутствие общей стратегии социальной защиты, включая услуги социальной работы, отчасти
можно объяснить передачей ответственности за предоставление услуг по социальному обеспе-
чению, а также социальных пособий для малообеспеченных, структурам местных сообществ или
махаллям в 1990-е годы. В Узбекистане махалли имеют устойчивую традицию и представляют
собой структуры сообщества, основанные на общих ценностях и сплоченности (Вставка 3).
X Вставка 3. Международное определение профессии социальной работы: Узбекистан
«Социальная работа представляет собой основанную на практике профессию и ака-
демическую дисциплину, которая способствует социальным изменениям и развитию,
социальному единству, расширению возможностей и освобождению людей. Принципы
социальной справедливости, прав человека, коллективной ответственности и ува-
жения разнообразия имеют главное значение для социальной работы. Опираясь на
теории социальной работы, социальных наук, гуманитарных наук и местные знания,
социальная работа привлекает людей и структуры для решения жизненных проблем
и повышения благосостояния».
Сплоченность в рамках махалли включает в себя элементы перераспределения ресурсов между
обеспеченными жителями и теми, кто является малоимущим или находится в трудной жиз-
ненной ситуации, а также то, что в терминологии социальной работы можно назвать медиа-
цией, консультированием и поручительством. Выборные представители махалли, старейшины
и моральные авторитеты мобилизуют отдельных лиц и махаллю в целом для принятия мер по
оказанию поддержки бедным и безработным, посредничества в спорах, включая семейные
проблемы и бытовые споры, а также предоставлению консультаций в случаях нарушения норм
и законодательства. На практике махалли выполняют некоторые функции социальной работы
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Политика социальной защиты
35
(Вставка 4). После исчезновения гарантированного социального обеспечения, предоставлявше-
гося в советский период, а также с учетом нехватки ресурсов на общегосударственном уровне
изначально планировалось привлекать махалли с их устойчивой традицией сплоченности к пре-
доставлению услуг социального обеспечения; а также опираться на их знания местных реалий
для осуществления в рамках сообщества адресного распределения социальных пособий от-
дельным лицам и домохозяйствам с низкими доходами. Действующее законодательство, по сути,
воплотило эту неформальную традицию общественного благосостояния сообщества, создав
махаллинские советы, отвечающие за принятие решения о праве человека на участие в про-
граммах социальной помощи, рынка труда и получения услуг по уходу. В то же время махалли
сохранили некоторые неформальные структуры и организационные особенности, с помощью
которых можно было бы мобилизовать дополнительную поддержку в случае недоступности или
недостаточности государственной поддержки (Urinboyev, 2016). В результате право на получение
и доступ к государственным выплатам и социальным услугам определяется добровольцами и
полупрофессионалами при ограниченной поддержке со стороны специалистов, работающих в
государственных учреждениях.
В действительности, несмотря на положительные черты махаллинской системы, она стала пре-
пятствием для перехода к более компетентному и справедливому предоставлению пособий, а
также на пути к оказанию социальных услуг обученными профессиональными работниками. В
настоящее время система социальный услуг в стране находится в зачаточной стадии развития.
В ряде министерств и организаций существуют инициативы, составляющие элементы системы
социальной работы, но они ограничены по объему (работ), имеют минимальные ресурсы и не
осуществляются обученными социальными работниками. Эти инициативы включают:
X подразделения медико-социальной помощи на районном уровне, которые обеспечивают под-
держку и уход за престарелыми и инвалидами. В каждом районном управлении Министерства
здравоохранения эту работу осуществляют 3-5 человек;
X органы опеки и попечительства при Министерстве образования с одним инспектором в
каждом районном управлении. Эти органы в основном занимаются детьми, оставшимися без
попечения родителей;
X комиссия по делам несовершеннолетних, которая, хотя и является межведомственным ор-
ганом, не имеет отдельного штата (кроме одного оплачиваемого секретаря). При этом руко-
водство в области политики осуществляется Генеральной прокуратурой. Межведомственные
комиссии по делам несовершеннолетних действуют на региональном и районном уровнях при
местной администрации мэра (хокима) и в основном занимаются делами детей, совершивших
мелкие правонарушения.
В махаллях имеется огромное количество информации об уязвимостях, а также об охвате, при-
емлемости и уровне адресности программ социальной помощи (Вставка 4), которая является
довольно точной. Например, как показывает исследование ЮНИСЕФ (UNICEF, 2019a), ошибки
включения по социальным пособиям, назначаемым махаллинскими комитетами, варьируют в
пределах 3-10%.
Однако эта информация, по-видимому, не систематизирована и не представляется вышесто-
ящим органам с рекомендациями по улучшениям или не используется в качестве доказатель-
ства для документального подтверждения фактических потребностей в финансировании. Вместо
этого решения о доступности программ и финансовых ассигнованиях на них передаются сверху
вниз. Программы в основном разрабатываются централизованно и зачастую не принимают во
внимание региональных различий. Они чаще всего финансируются на основе статистических
данных за предыдущий год о размере программы и потраченных ассигнованиях. С одной сто-
роны, это подразумевает низкие стимулы делать сбережения, а с другой стороны, ограниченные
возможности для пересмотра бюджета в сторону увеличения в случае возросшей потребности.
Изменения в бюджетных ассигнованиях в течение финансового года теоретически возможны
при условии наличия веских аргументов в поддержку предлагаемых изменений. Неофициальные
данные свидетельствуют о том, что этот процесс является громоздким, и это на практике озна-
чает, что переговоры начинаются только в случае, если они являются абсолютно необходимыми.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
36
Политика социальной защиты
X Вставка 4. Махалли и социальная защита в Узбекистане
Махалля традиционно играет важную роль в жизни сообщества в Узбекистане. Ее
можно описать как соседское (по территориальному принципу) сообщество, в котором
жителей объединяют общие традиции, язык, обычаи, ценности и традиция взаимного
обмена деньгами, материальными товарами и услугами. В Узбекистане насчитывается
около 12 000 махаллей, в каждую из которых входят от 150 до 1500 домохозяйств. После
распада Советского Союза некоторые неформальные функции махаллей были форма-
лизованы и получили правовую форму, махалли стали в определенной степени допол-
нением исполнительных полномочий местных органов власти. Ответственность за
благосостояние граждан является одной из ролей махалли, которая была закреплена в
законодательстве в 1990-х годах. (Закон №758-I «Об органах самоуправления граждан»
от 14.04.1999: http://lex.uz/ru/docs/86238).
В начале 1990-х годов Узбекистан использовал традицию махалли и местные знания
для внедрения системы установления целевых ориентиров уровня сообщества для
определения права жителей махалли на участие в программах социальной помощи.
Махаллям сначала дали ответственность за определение права на получение пособий
для малообеспеченных семей, а затем адресных пособий на ребенка. С тех пор центры
содействия занятости консультировались с ними при оценке соответствия требованиям
программ рынка труда, а медицинские учреждения - при оценке права на социальные
услуги. Неофициальные данные свидетельствуют о том, что совет махалли использу-
ется в качестве источника информации для проверки того, что получатели соблюдают
правила и обязательства по программам социальной защиты, в которых они участвуют.
Администрация махалли также несет ответственность за выявление детей, не получа-
ющих (надлежащего) родительского ухода, а также за информирование ответственных
инстанций о таких случаях. Кроме того, они несут ответственность за помещение
ребенка под временную опеку до тех пор, пока властями не будет найдено и одобрено
постоянное решение.
Помимо этих формализованных функций, махалля также сохраняет свою нефор-
мальную роль посредника в случаях споров в сообществе, включая семейные споры.
Сплоченность внутри сообщества поощряется, при этом махалля организует финан-
совые взносы и взносы в натуральной форме с целью помощи нуждающимся либо в
связи с проблемами, которые не могут быть решены посредством официальных меха-
низмов, либо в неотложных ситуациях.
Источник: Уринбоев 2016, а также консультации CODI.
3.3 Финансирование и расходы
В Узбекистане расходы на социальную защиту составляли 6% ВВП в 2018 году36, в резуль-
тате чего страна была отнесена к группе стран с более низким уровнем инвестиций в соци-
альную защиту в регионе Европы и Содружества Независимых Государств. В целом бóльшая
часть расходов на социальную защиту в 2018 году была направлена на программы соци-
ального страхования (около 83,3% государственных расходов на социальную защиту или
4,99% ВВП), и их доля немного выросла с 2012 года (80,6%) (Рис. 9 и Табл. 1). Программы со-
циальной помощи являются второй по величине категорией. Их доля снизилась с 19,4% в
2012 году до 15,4% в 2018 году, в основном за счет снижения доли расходов на пособия малообе-
спеченным семьям с детьми в возрасте от 2 до 13 лет, а также на бесплатный городской транспорт
для престарелых, инвалидов и ветеранов войны. (Тем не менее следует отметить, что в 2018 году
бюджетные расходы на социальные пособия увеличились на 50%, а в 2019 году их планировалось
увеличить еще на 62%, особенно с учетом необходимости поддержки малообеспеченных семей
с детьми.) Расходы на программы социальной помощи составляли 0,92% ВВП в 2018 году, что
значительно ниже средних региональных расходов на социальную помощь в странах Европы и
Центральной Азии, где они составляли 2,2% ВВП в 2018 году (World Bank, 2018c).
36
Министерство финансов и Государственный комитет Республики Узбекистан по статистике, 2019 г.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Политика социальной защиты
37
Доля расходов на программы рынка труда в 2018 году составляла 0,08% ВВП. Тем не менее темпы
роста расходов на программы рынка труда были самыми высокими - 154% в год с 2012 по 2018
год: они значительно ускорились с введением очень большой программы общественных работ
в 2017 году.
Рис. 9. Государственные расходы на три основных типа программ
социальной защиты в Узбекистане
25 000 000
20 000 000
15 000 000
10 000 000
5 000 000
0
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
СС СП АПРТ
Источник: Министерство финансов Республики Узбекистан.
Примечание: СС - социальное страхование (в том числе ответственность работодателя за государственные
учреждения (т.е. за исключением компаний частного сектора и государственных предприятий)); СП -
социальная помощь; АПРТ - активные программы на рынке труда.
Ниже мы более подробно рассмотрим расходы по каждому из основных компонентов соци-
альной защиты, а именно социальному страхованию, социальной помощи, социальным услугам
и программам рынка труда.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
38
Политика социальной защиты
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Политика социальной защиты
39
Таблица 2. Источник финансирования по основным программам в Узбекистане
Тип
Ответственный
Источник
социальной
Программа
за предоставление
финансирования
защиты
X Пенсия по возрасту
Пенсионный фонд
Пенсионный фонд,
X Пенсия по инвалидности
за счет поступлений
X Пенсия по случаю потери кормильца
от подоходного
налога, дополняемых
из средств
государственного
бюджета
Страхование
X Пособие по безработице
Районный центр
Фонд содействия
содействия
занятости*, за счет
занятости (МЗТО)
поступлений от
взносов социального
страхования,
дополняемых из
государственного
бюджета (МЗТО)
X Пособие по рождению ребенка
Пенсионный фонд/
Государственный
X Пособие по беременности и родам
работодатель
бюджет (Министерство
X Пособие на ребенка (до 2-х лет)
финансов /
Ответственность
для матерей, работающих в
работодатель)
работодателя
государственных учреждениях
X Освобождение от работы и пособие
по временной нетрудоспособности
по состоянию здоровья
X Пособие по возрасту
Пенсионный фонд
Пенсионный фонд,
(социальная пенсия)
за счет средств
X Пособие по инвалидности
государственного
(социальная пенсия)
бюджета
X Пособие по случаю потери
кормильца (социальная пенсия)
X Пособие на ребенка-инвалида
Пенсионный
Государственный
X Социальное пособие
фонд/махалля/
бюджет (Mинистерство
инвалидам с детства
Министерство
финансов)
X Пособие малообеспеченным семьям
народного
X Пособие по уходу за ребенком (до 2-х лет)
образования/
Социальная
X Пособие семьям с детьми
Министерство
помощь
(в возрасте 2-14 лет)
здравоохранения
X Пособие на погребение
X Денежная компенсация
расходов на коммунальные
услуги уязвимым группам
X Поддержка в натуральной форме:
бесплатная зимняя одежда для
школьников, использование
общественного транспорта,
питание, медикаменты
X Услуги социального обеспечения
X Основные медицинские услуги и
Министерство
Государственный
лекарства для определенных групп
здравоохранения
бюджет
X Пособия по безработице
Районный центр
Фонд содействия
X Профессиональная подготовка
содействия занятости
занятости* (МЗТО) (с
X Субсидирование заработной
(МЗТО), Комитет
финансированием
платы для уязвимых групп
женщин, Союз
за счет взносов
X Стажировка
молодежи и т.д.
социального
X Служба посредничества в
страхования,
поиске и подборе работы
государственного
Программы
X Субсидии работодателям для приема
бюджета и
рынка труда
на работу и обучения (2019 г.)
международных
X Субсидированные программы
доноров)
поддержки предпринимательства, в
том числе «Молодежь - наше будущее»
X Общественные работы (субсидии
Районный центр
Фонд общественных
работодателям на заработную плату)
содействия
работ (МЗТО)
занятости (МЗТО)
*Государственный фонд содействия занятости.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
40
Политика социальной защиты
До 1 января 2019 года социальное страхование финансировалось за счет страховых взносов
работников и работодателей, а также из общего бюджета (схемы, финансируемые за счет на-
логов) (Табл. 2). Однако в начале 2019 года работники перестали платить взносы на социальное
страхование. Вместо этого все граждане платят подоходный налог с физических лиц по единой
ставке 12%. Можно предположить, что часть этого налогового поступления в общий бюджет
будет направляться на программы социальной защиты, но пока нет четких доказательств этого.
Работодатели продолжают платить взносы, но по сниженным ставкам для работодателей част-
ного сектора (Вставка 5). Это свидетельствует о довольно радикальных изменениях в подходе
к социальному страхованию. По сути, социальное страхование, определяемое через систему
взносов со стороны работников и работодателей, было приостановлено, что поставило его в
противоречие с международными стандартами социального обеспечения.
X Вставка 5. Взносы в фонд социального страхования в Узбекистане
Изменения в налоговой системе вступили в силу с января 2019 года и предусматривают,
что предприятия, в которых государство владеет контрольным пакетом акций, будут
платить взнос в фонд социального страхования в размере 25% от валовой заработной
платы, а для всех остальных юридических лиц взнос в фонд социального страхования
будет снижен с 15 до 12%. Работники больше не будут платить взносы в фонд социаль-
ного страхования. Вместо них каждый человек будет вносить 0,1% от общего подоход-
ного налога с физических лиц (фиксированная ставка налога установлена в размере
12%) на индивидуальные пенсионные счета.
До этих изменений вносились следующие взносы.
a) Взносы работодателей:
X Единый социальный платеж (15% - микро- и малые предприятия, в том числе
работники сельского хозяйства; 25% - другие предприятия);
X Обязательные взносы в государственные целевые фонды (3,2%), которые рас-
пределяются между:
z Внебюджетным пенсионным фондом - 46,88%;
z Республиканским дорожным фондом - 43,75%;
z Внебюджетным фондом развития материально-технической базы образова-
тельных и медицинских учреждений - 9,37%.
б) Взносы работников:
X Страховой (социальный) взнос во внебюджетный пенсионный фонд (8%);
X Индивидуальный пенсионный накопительный счет (2%). Взимается с подоход-
ного налога на физических лиц.
* Общий максимальный платеж работника составляет 30,5% от дохода (22,5% - максимальный подо-
ходный налог + 8% страхового взноса во внебюджетный пенсионный фонд).
Бюджеты схем, финансируемых за счет налогов, устанавливаются Министерством финансов на
основе предложений Министерства занятости и трудовых отношений. Хотя бюджеты предлага-
ются на следующие три года, каждый бюджет утверждается ежегодно. Окончательное утверж-
дение бюджета осуществляется парламентом. Однако с учетом последнего решения о внедрении
среднесрочной бюджетной стратегии и уделении большего внимания результатам в системе
финансирования, наверное, будут введены инновации37. Это потребует от правительства разра-
ботки пятилетнего плана для государственного сектора социальной защиты.
В Бюджетном кодексе устанавливаются правила и процедуры по подготовке, представлению,
рассмотрению и утверждению бюджетных предложений. Однако не существует четко опре-
деленного национального плана или стратегии определения бюджетных приоритетов или
37
Дополнительную информацию см. по адресу: https://uz.sputniknews.ru/economy/20180111/7243347/uzbekistan-
budjet.html
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Политика социальной защиты
41
направлений политики, которые в значительной степени основываются на отраслевых законах,
указах и постановлениях, а также определяются по ситуации (обычно ежегодных программах,
например программах по трудоустройству молодежи и женщин).
Социальное страхование состоит из программ, предусматривающих уплату взносов работни-
ками и работодателями для покрытия пенсий по возрасту, безработице, инвалидности и потере
кормильца. Как указано выше, с 2019 года произошли изменения в ставках взносов на соци-
альное страхование. Государственные работодатели вносят 25% валового оклада, а другие рабо-
тодатели - 12%. Работники вносят 0,1% от общего подоходного налога с физических лиц (который
является налогом с фиксированной ставкой, установленной в размере 12%) на индивидуальные
пенсионные счета. Пособия по безработице здесь включены в социальное страхование, хотя
они не основаны исключительно на страховании, поскольку они финансируются за счет взносов
работодателей (0,1% взносов работодателей идут в Фонд поддержки занятости), а также из госу-
дарственного бюджета для тех, у кого отсутствует трудовой стаж или его недостаточно, а также
отсутствуют взносы или их недостаточно. Страховая составляющая пособий по безработице уже
была недостаточной из-за низких уровней взносов, но, по-видимому, после налоговой реформы
2019 года безработица стал риском, который больше не будет устраняться с помощью социаль-
ного страхования.
Схемы социального страхования покрывают только тех, кто работает в формальном секторе.
Это вызывает беспокойство, потому что число неформальных работников очень велико -
оценки неформальной занятости различаются, но, по результатам последнего национального
обследования, она составляет 59% от общего занятости (см. Главу 2) ,- что оставляет большое
количество людей не охваченными социальным страхованием, а также угрожает финансовой
устойчивости Пенсионного фонда. (Фактически, по данным Пенсионного фонда38, около 60%
населения трудоспособного возраста не охвачены социальным страхованием.) По сообщениям
Пенсионного фонда, соотношение пенсионеров и плательщиков взносов составляет 1:1,5, хотя
МОТ рекомендует 1:4 для обеспечения финансовой устойчивости системы. Помимо высокого
уровня неформальности, причины низкого участия в национальной программе социального
страхования, указанные сторонниками пенсионной реформы, включают слабую связь между
размером пенсии и размерами взносов, большое количество категориальных пенсий (так на-
зываемых льготных пенсий) и ограничение на максимальную пенсию, включенное в формулу
расчета. Существующие планы пенсионной реформы включают меры, направленные на стиму-
лирование добровольного участия в системе социального страхования, в том числе возможность
делать единоразовые социальные взносы для тех работников, которые не имеют достаточного
опыта работы, чтобы они могли претендовать на государственные пенсии. Также предлагается
разрешить делать социальные страховые взносы за неработающих супругов. Однако, если не
будут приняты параллельные меры для содействия переходу от неформальной к формальной
занятости, устойчивость Пенсионного фонда будет оставаться проблемой.
Программы социальной помощи состоят из денежных трансфертов на пособия малообеспе-
ченным семьям, пособия на ребенка, социальные пенсии для престарелых, которые не имеют
права на получение пенсий по возрасту, предусматривающих уплату взносов, а также на по-
собия по инвалидности и потере кормильца для тех, кто не охвачен социальным страхованием.
Основные медикаменты для определенных уязвимых групп населения также предоставляются
посредством социальной помощи, финансируемой за счет налогов, как и пособия в натуральной
форме для детей. Программы социальной помощи полностью финансируются из государствен-
ного бюджета за счет общего налога.
Например, за последнее десятилетие число семей, получающих пособие для малообеспеченных
семей, сократилось на 60-70% (UNICEF, 2019a). Повышение объема финансирования отражает в
основном только уровень инфляции и рост численности населения.
Социальные услуги определяются как «комплексный набор правовых, экономических, пси-
хологических, образовательных, медицинских, реабилитационных и других мер для оказания
помощи человеку, который нуждается в такой помощи, направленных на повышение качества
его/ее жизни, создание равных возможностей для реализации своих прав в обществе»39. Хотя
спектр социальных услуг, определенных в законодательстве Узбекистана, представляется доста-
точно полным, группы получателей определены довольно узко: нуждающиеся в помощи оди-
нокие престарелые, люди с инвалидностью 1 и 2 категории, дети-сироты и дети, оставшиеся без
попечения родителей, дети, лишенные родительской опеки, умственно отсталые и люди с соци-
ально значимыми заболеваниями. Это довольно узкое определение уязвимых групп населения
38
Ответ предоставлен в вопроснике CODI.
39
Закон о социальных услугах для престарелых, инвалидов и других социально уязвимых категорий населения
№ ЗРУ-415 от 26.12.2016.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
42
Политика социальной защиты
исключает другие группы, нуждающиеся в социальных услугах, например жертвы гендерного
насилия и торговли людьми; престарелые, живущие в семьях, но требующие длительного ухода;
оставленные дома семьи мигрантов; дети без надлежащей родительской опеки. Недавно было
признано отсутствие услуг для женщин в трудных жизненных ситуациях и были созданы консуль-
тационные центры, а также телефон доверия и первый приют для женщин, переживших насилие
в семье (см. Главу 4).
В целом система социальных услуг по-прежнему в значительной степени зависит от интернат-
ного ухода за детьми и взрослыми-инвалидами, детьми, оставшимися без попечения родителей,
и детьми, лишенными родительской опеки. Мобильные социальные службы и центры дневного
ухода за детьми и взрослыми-инвалидами охватывают лишь небольшой процент людей, нуж-
дающихся в таких услугах.
Расходы на социальные услуги трудно выявить, поскольку имеющиеся данные, например, не
включают расходы на заработную плату социальных работников, недавно созданные центры
для женщин, находящихся в трудной жизненной ситуации и т. д. В Табл. 3 приведены доступные
данные за 2016-2018 годы. Расходы на интернатный уход выросли в два раза за этот период и
их увеличение было в основном направлено на улучшение в ограниченной степени первичной
инфраструктуры и услуг, в то время как число получателей осталось относительно стабильно.
Таблица 3. Услуги социального обеспечения в Узбекистане: расходы и
получатели
2016
2017
2018
расходы
число
расходы
число
расходы
число
(млн
получа-
(млн
получа-
(млн
получа-
узбекских
телей
узбекских
телей
узбекских
телей
сумов)
(тыс.)
сумов)
(тыс.)
сумов)
(тыс.)
интернатный
уход за престаре-
лыми и инвали-
35 200,9
6,8
71 159,7
6,9
98 727,7
6,5
дами (Саховат,
Мурувват))
интернатный
27 510,4
2,8
50 484,2
2,8
63 501,0
2,7
уход за детьми
услуги по уходу
23 436,4
1,9
26 384,5
2
39 627,3
15,9
на дому
реабилитация
19 584,7
0,7
22 302,9
0,7
27 170,1
20,9
инвалидов
Источник: Министерство финансов Республики Узбекистан.
Программы рынка труда составляют небольшую долю бюджета системы социальной защиты.
Пособия по безработице, общественные работы и профессиональная подготовка, переподго-
товка и повышение квалификации являются основными реализуемыми программами. Эти про-
граммы финансируются за счет ресурсов общего бюджета, хотя в Фонд содействия занятости
поступает небольшая часть (0,1%) социального страхового взноса работодателей.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Политика социальной защиты
43
Рис. 10. Пособия по безработице в Узбекистане: расходы и получатели
(2016-2018 гг.)
16
3500
14
3000
12
2500
10
2000
8
1500
6
1000
4
500
2
0
0
2016
2017
2018
Получатели (тыс. человек)
Расходы (млн узбекских сум)
Источник: МЗТО.
Таким образом, программы рынка труда состоят из традиционных «пассивных» мер по ми-
нимизации потери дохода в связи с безработицей (пособия по безработице) и активных мер
рынка труда, включающих общественные работы (Рис. 11) и профессиональное обучение
(Рис. 12), переподготовку и повышение квалификации, субсидированные программы поддержки
предпринимательства, субсидии работодателям для приема на работу и обучения (введены в
2019 году). Расходы на пособия по безработице неуклонно увеличивались (Рис. 10). С другой сто-
роны, в последние годы на рынке труда увеличилось число активных программ как в отношении
расходов, так и в отношении благополучателей, особенно с введением большой программы об-
щественных работ в 2017 году.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
44
Политика социальной защиты
Рис. 11. Расходы и получатели программы общественных работ
в Узбекистане (2016-2018 гг.)
60
350 000
300 000
50
250 000
40
200 000
30
150 000
20
100 000
10
50 000
0
0
2016
2017
2018
Получатели (тыс. человек)
Расходы (млн узбекских сум)
Источник: МЗТО.
Примечание: в расходы включена только оплата труда и соответствующие субсидии.
Рис. 12. Расходы и получатели программы профессиональной
подготовки в Узбекистане (2016-2018 гг.)
25
10 000
9000
20
8000
7000
15
6000
5000
10
4000
3000
5
2000
1000
0
0
2016
2017
2018
Получатели (тыс. человек)
Расходы (млн узбекских сум)
Источник: МЗТО.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Политика социальной защиты
45
Помимо этих программ существуют разовые программы по созданию рабочих мест. Например, в
2018 году правительство объявило о своем намерении создать 346 000 постоянных рабочих мест,
особенно для молодежи40 и членов малообеспеченных домохозяйств41. В дополнение к этому в
начале 2018 года был введен ряд программ, ориентированных на молодежь и женщин. Стратегия
занятости молодежи, внедренная в июле 2018 года, направлена на расширение социально-эко-
номического участия молодых людей путем оказания помощи в развитии бизнеса и стартапов,
предоставления льготных кредитов и аренды имущества, а также обучения востребованным
навыкам. Программа была обеспечена ресурсами в размере 768,7 млрд сумов (98,6 млн долларов
США) и должна была действовать до конца 2018 года.
Последний комплекс мер по улучшению положения женщин был изложен в Указе Президента
Республики Узбекистан «О мерах по коренному совершенствованию деятельности в сфере под-
держки женщин и укреплению института семьи»42. Эти меры предлагают социальную поддержку
женщинам и матерям в их роли в качестве опекунов в семье43, а также решение проблем заня-
тости посредством определенного набора мер. Фонд выделил 100 млрд узбекских сумов (около
12 млн долларов США) на льготные кредиты для женщин-предпринимателей, половина из ко-
торых была выплачена в 2018 году. Фонд также выделил 55 млрд сумов (около 6,5 млн долларов
США) на первоначальные взносы за жилье для женщин-инвалидов44.
В дополнение к специальным программам, ориентированным на молодежь и женщин, летом
2018 года была запущена семейная программа «Каждая семья - предприниматель»45, целью ко-
торой является стимулирование частного предпринимательства с особым акцентом на менее
развитых регионах и местностях с суровыми климатическими условиями. В рамках программы
предлагаются кредиты на семейные предприятия, административная поддержка при создании
и регистрации предприятий; проведение тренингов по предпринимательству; создание биз-
нес-миникластеров (назначение успешных предпринимателей наставниками начинающих
предпринимателей), развитие инфраструктуры, предоставление земельного участка для новых
семейных предприятий. В Постановлении Президента «О дополнительных мерах по совершен-
ствованию порядка кредитования проектов, реализуемых в рамках государственных программ
развития семейного предпринимательства» говорится о выделении в 2020 году 352,6 млрд
сумов для Андижанской области, 400,0 млрд сумов для Ферганской области и 51,7 млрд сумов
для Сырдарьинской области в целях кредитования различных государственных программ под-
держки семейного и индивидуального предпринимательства46.
3.4 Охват
Общее число получателей всех представленных в отчете программ социальной защиты сни-
зилось с 8,1 млн человек в 2012 году до 6,4 млн человек в 2017 году, при этом среднегодовое
снижение составляло 3,6%. Это привело к совокупному снижению на 21% за 2012-2017 годы. В те-
чение этого периода наибольшее снижение было зафиксировано среди получателей пособий по
безработице и пособий малообеспеченным семьям (хотя, как обозначено выше, эта тенденция
для малообеспеченных семей в настоящее время меняется в обратном направлении). В тот же
период произошло небольшое увеличение числа получателей в рамках программ социаль-
ного страхования в связи с увеличением численности пожилого населения , имеющего право
на пенсии по возрасту. И это несмотря на то, что число инвалидов, имеющих право на пенсию,
уменьшилось в значительной степени из-за отмены права на пособие для лиц с группами инва-
лидности III категории. Программы рынка труда, напротив, расширились, особенно программы
общественных работ, что отражает растущий акцент на создание рабочих мест и содействие/
активацию занятости.
40
Согласно Закону Узбекистана № ЗРУ-406 от 14.09.2016 «О государственной молодежной политике» (www.lex.uz/
docs/3026250) молодежь (молодые граждане) определяется как лица в возрасте от четырнадцати до тридцати лет
включительно.
41
Постановление Президента Республики Узбекистан № ПП-3506 от 03.02.2018 «О мерах по реализации государ-
ственной программы содействия занятости населения на 2018 год» (www.lex.uz/docs/3550818 ).
42
Указ Президента Республики Узбекистан от 2 февраля 2018 года № УП-5325 (lex.uz/docs/3546745).
43
Пункт 17 в Указе Президента № УП-5325.
44
Указ Президента Республики Узбекистан № 5325 от 2февраля 2018 г. (www.lex.uz ).
45
Постановление Президента Республики Узбекистан № ПП-3777 от 07.06.2018 «О реализации программы «Каждая
семья - предприниматель» (www.lex.uz/docs/3772866 ).
46
Постановление Президента «О дополнительных мерах по совершенствованию порядка кредитования проектов,
реализуемых в рамках государственных программ развития семейного предпринимательства» № ПП-4498 от
24 октября 2019 года (www.lex.uz/ru/docs/4569648 ).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
46
Политика социальной защиты
3.5 Мониторинг и оценка
Общий мониторинг социальной защиты на национальном уровне является обязанностью на-
ционального парламента. Надзор за социальной защитой осуществляется Комитетом по труду и
социальным вопросам в Законодательной палате, в то время как в Сенате Комитет по вопросам
бюджета и экономических реформ занимается финансированием, а Комитет по вопросам науки,
образования и здравоохранения осуществляет надзор за административными вопросами. Роли
комитетов включают инициирование законодательных изменений, рассмотрение предлага-
емых законопроектов, осуществление парламентского контроля над представителями испол-
нительной власти и получение регулярных отчетов от государственных должностных лиц.
Формальная ответственность за общую отчетность лежит на Информационно-аналитическом
департаменте кабинета министров. Контроль за бюджетом и расходами является обязанностью
Департамента государственного финансового контроля при Министерстве финансов, который
работает с каждым отраслевым министерством и соответствующими местными органами власти
по планированию бюджета, проверке и обеспечению расходования средств в соответствии с
согласованными ассигнованиями. Счетная палата проверяет соответствие произведенных пла-
тежей бюджетным ассигнованиям. Финансовый мониторинг, основанный на схожих принципах,
проводится в каждом министерстве, ведомстве и местном органе власти. Таким образом, подход
к мониторингу в основном основывается на финансовых аудитах и проверках, сравнении факти-
ческих платежей с запланированными и обеспечении обоснованности произведенных платежей
в правовом отношении.
В каждом учреждении особое внимание уделяется мониторингу всех необходимых подтверж-
дающих документов, обосновывающих право на участие в различных программах и схемах.
Большая часть этого фиксируется на бумаге, особенно на местном уровне. Исключением является
Пенсионный фонд с его информационной системой управления, в которой имеется подробный про-
филь по каждому пенсионеру47. Министерство занятости и трудовых отношений работает над пи-
лотным проектом электронной информационной системы управления для программ рынка труда,
которая будет хранить и анализировать актуальную информацию по всем аспектам, связанным с
трудовыми отношениями, занятостью и статистикой предложения и спроса на рабочую силу, не-
обходимой для выработки политики. В то же время Министерство финансов с 1 октября 2019 года
работает над введением единого реестра с целью упростить, скоординировать и повысить про-
зрачность администрирования трех адресных пособий для малоимущих семей48. У Министерства
здравоохранения есть свой электронный реестр инвалидов. В целом эти электронные инфор-
мационные системы управления рассматриваются как инструменты для ускорения процесса
ввода данных, мониторинга соответствия критериям приемлемости, а также для целей контроля.
Различные типы электронных информационных систем управления информацией стали по-
пулярными в последнее время во всем мире, в том числе в регионе Европы и Содружества
Независимых государств. Однако опыт показывает, что их польза зависит от ряда факторов, на-
чиная с их назначения, концепции (хранение информации о различных типах программ или
сбор данных об участниках программ по сокращению масштабов бедности) и защиты конфиден-
циальной информации. Одной из функций электронных информационных систем управления,
которая часто используется не полностью, является их потенциальный вклад в оценку исходной
ситуации, а также в мониторинг и оценку конечных целей программы. Этот тип информации,
дополненный качественными данными и анализом, может не только улучшать планирование
программы, но и предоставлять данные для принятия решений о распределении финансовых
средств.
Комплексная система мониторинга и оценки с четкими целями и показателями отсутствует как
для системы социальной защиты, так и для отдельных программ. Напротив, цели определенных
программ выражаются в относительных цифрах без учета контекста или в долях соответству-
ющей целевой группы населения. С другой стороны, существует ряд мероприятий по сбору
данных, нацеленных на сбор количественной информации, которая используется для инфор-
мирования программных целей. Но не всегда ясно, согласованы ли цели различных программ
между собой или нет.
47
ИСУ Пенсионного фонда содержит информацию об официальном адресе пенсионера и адресе его проживания;
отсканированные копии всех представленных подтверждающих документов; размеры пенсий и длительности их
получения; запись о выплате пенсии и записи о трудовой деятельности и уплаченных социальных взносах.
48
См. Постановление Кабинета министров Республики Узбекистан № 308 от 13 апреля 2019 г. «О мерах по совершен-
ствованию системы социальной защиты населения с применением межведомственного электронного взаимодей-
ствия».
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Политика социальной защиты
47
К настоящему времени не была проведена оценка ни одной из программ социальной защиты.
Однако некоторые типы оценки процессов активных программ рынка труда, по-видимому, были
инициированы в государственных центрах содействия занятости. Факты свидетельствуют о том,
что хотя оценка программ рынка труда для целей мониторинга проводилась, она была сделана
несколько поверхностно. Тем не менее ее стоит учитывать при пересмотре или разработке новых
программ, с тем чтобы обеспечить их улучшение в ходе процесса реформирования. Передовая
практика требует сбора данных для проведения углубленной оценки программ в интересах улуч-
шения их методологии и/или их расширения. Ее также можно использовать для демонстрации
того, что внутренняя оценка может быть частью регулярных рабочих процессов, что в конечном
итоге приведет к внешней и независимой оценке программ для демонстрации их воздействия
на пользователей.
3.6 Сводная информация и основные идеи
Несмотря на то что в Конституции закреплены права граждан на социальную защиту, в
Узбекистане отсутствуют политика или стратегия социальной защиты, отражающие видение
национальной системы социальной защиты. Существуют различные законы, которые устанав-
ливают правила, регулирующие различные схемы социальной защиты, но отсутствует документ,
определяющий будущее направление развития системы. В результате в последнее десятилетие
ключевые решения по схемам социальной защиты принимались довольно разрозненно. Более
того, социальная защита раздроблена между разными учреждениями и ни одно из них не имеет
возможности общей координации или интегрирования различных видов мероприятий, направ-
ленных на оптимизацию отдельных программ. В каждом из учреждений, ответственных за опре-
деленную схему социальной защиты, существует хорошо разработанная система вертикальной
отчетности, однако горизонтальные связи между программами/схемами отсутствуют. Для дости-
жения консолидации и усиления социальной защиты Узбекистана на стратегическом, организа-
ционном, правовом и программном уровнях необходима хорошо согласованная политическая
и стратегическая рамка.
Социальная защита в стране обычно понимается как система фрагментированных денежных
переводов и пособий. Существует меньше понимания в области предоставления социальных
услуг и роли профессионального социального работника. Некоторые услуги по социальной под-
держке доступны только для отдельных, четко определенных категорий граждан. По-видимому,
нет никакой связи между управлением пособиями и управлением социальными услугами, а это
означает, что взаимодополняемость не используется для лучшего содействия социальной инте-
грации и повышению качества жизни тех слоев населения, которые подвергаются наибольшему
риску изоляции.
Особенностью системы социальной защиты Узбекистана является официальная роль, отводимая
его традиционным структурам местных сообществ - махаллям, в оценке права на получение со-
циальной помощи, а также потребностей жителей в социальной поддержке. Хотя официальная
роль, отводимая махаллям, в прошлом имела некоторые преимущества, особенно в первые
годы независимости, поддержка, предоставляемая махаллями, редко оказывается под профес-
сиональным руководством, и представляется целесообразным отводить большую роль профес-
сиональным социальным работникам. В некоторых случаях махалли также восполняют пробелы
в государственной поддержке, предоставляя дополнительную поддержку в денежной или нату-
ральной форме, то есть они дополняют схемы (программы), финансируемые государством, а в
некоторых случаях привлекают дополнительные ресурсы от негосударственных организаций.
Еще одной особенностью Узбекистана является разрыв между ответственностью на местном
уровне за оценку потребности граждан в поддержке, а также за предоставление гражданам ин-
формации об имеющейся поддержке; и директивным подходом к разработке политики и реше-
ниям по финансированию. По-видимому, не существует четкой системы сбора информации о
местных потребностях и о влиянии существующей поддержки, которая имеется на уровне ма-
халли, а также ее передачи наверх и обеспечения ее учета в основанных на фактических данных
решениях по централизованной политике и бюджету.
Общие уровни расходов на социальную защиту находятся на среднем уровне по сравнению с
другими странами, при том что бóльшая часть расходов приходится на схемы социального стра-
хования, в частности пенсии по возрасту. В целом такое положение дел понятно, если учесть, что
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
48
Политика социальной защиты
работники и работодатели внесли вклад, гарантирующий социальное страхование. Несмотря
на это, охват населения трудоспособного возраста пенсионной системой, предусматривающей
уплату взносов, значительно снизился, а культура уплаты социальных взносов была подорвана в
результате нехватки достойных рабочих мест, о чем свидетельствует большая доля работников,
работающих в неформальном секторе. Высокий уровень неформальности в Узбекистане не яв-
ляется уникальным - по данным МОТ, более 60% работников в мире зарабатывают на жизнь,
работая в неформальном секторе: среди бедных, как правило, уровень неформальной занятости
выше, и наоборот, уровень бедности, как правило, выше среди неформально занятых работ-
ников (ILO, 2018a). Попытки расширения охвата предпринимаются путем отмены взносов для
работников и их замены отдельными счетами, финансируемые за счет подоходного налога, и
уменьшения взносов работодателей. Это может представлять собой попытки стимулировать
формальную занятость, но пока рано делать какие-либо выводы об их воздействии. Однако
это довольно существенное изменение в механизмах финансирования является довольно су-
щественным, и как таковое оно должно тщательно отслеживаться и контролироваться. Также
обсуждаются предложения о повышении пенсионного возраста и минимального порогового
периода уплаты взносов для получения права на пенсию.
За последнее десятилетие число получателей адресной социальной помощи значительно снизи-
лось, особенно в отношении адресных пособий на ребенка, и это может свидетельствовать о том,
что стремление ограничивать общие бюджетные расходы оказывает значительное воздействие
на бедных детей. В результате программы социального страхования, в частности пенсионные
программы, способствуют сокращению бедности среди детей, живущих в домохозяйствах, в ко-
торых есть члены, которые получают пенсии; таким образом, пенсионные программы выходят
за рамки своей основной цели обеспечения замещения дохода и сглаживания резких изменений
в уровне потребления в пожилом возрасте, чтобы способствовать сокращению бедности среди
всех членов домохозяйства. Это свидетельствует о том, что домохозяйства или семьи, в которых
отсутствуют члены пенсионного возраста, могут ставиться существующей системой в невы-
годное положение.
Доля расходов на активные и пассивные программы рынка труда остается низкой. Число лиц,
которые имеют право на получение пособий по безработице и получают их, сократилось и по-
разительно невелико, а размер или охват пособий по безработице практически не изменился
(то есть пассивных программ рынка труда). В отличие от других стран, работники имеют мини-
мальный элемент страхования или вообще не имеют такового для страховки на случай безрабо-
тицы, что является основным элементом международных стандартов социального обеспечения.
После недавней отмены вклада работников в единый социальный платеж элемент страхования,
по-видимому, исчез даже для тех, кто занят в формальном секторе.
Растут расходы на активные программы рынка труда, содействующие улучшению возможностей
для трудоустройства молодежи, женщин и других слоев населения трудоспособного возраста.
Расходы направлялись на программы обучения, а также были реализованы разовые программы
(не финансируемые из Фонда занятости) для поддержки новых предпринимателей, особенно
для женщин и молодежи. Содействию занятости уделяется приоритетное внимание и, по-види-
мому, не столько с целью дополнить этими мерами получение граджанами социальных пособий,
сколько заменить зависимость населения от социальных пособий за счет повышения и уровня, и
качества занятости. Это следует тщательно контролировать, так как это может быть малоэффек-
тивным в ситуации, когда достойные рабочие места являются редкими и/или непостоянными.
Несмотря на то что процессы регистрации предприятий были улучшены, «стабильность» (или
постоянство) рабочих мест, созданных с помощью таких программ, может оказаться недоста-
точной для того, чтобы они оказали желаемое воздействие на непостоянную занятость и, таким
образом, на способность делать взносы в программы социального страхования, особенно при
отсутствии надлежащих услуг дополнительной поддержки49.
Кроме того, программы направлены на создание рабочих мест на дому, предположительно
предназначенных для стимулирования семейного предпринимательства и, в частности, заня-
тости женщин. Однако это можно рассматривать как дальнейший перенос ответственности за
вопросы социальной защиты на семьи, так как неясно, кто является работодателем и как соци-
ально-страховые риски (например, болезнь, безработица, производственные травмы, материн-
ство), которые не закреплены в национальном законодательстве, регулируются при таком типе
организации занятости/труда. Кроме того, эти программы отражают представление о том, что
предпринимательство на дому особенно подходит для женщин, поскольку при этом формате
работы они также могут выполнять другие обязанности по дому и уходу за ребенком. По сути, им
49
«… всего лишь 55 процентов из 780 000 рабочих мест, созданных в 2014 году, предусматривали постоянный (ста-
бильный) договор» (Dugarova, 2016).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Политика социальной защиты
49
предлагается выполнять двойную работу, в то время как структурные проблемы участия женщин
в рынке труда, равных возможностей и сокращения бедности остаются неразрешенными.
Как указывалось выше, понимание социальной защиты, которое отражено в Конституции и за-
конодательстве, представляется в виде системы замещения дохода в случае особых рисков (ста-
рости, инвалидности и потери кормильца), денежных переводов в случае появления рисков или
наступления бедности, а также ответственности работодателя (защита материнства, болезни
и травмы на работе). Это несовместимо с международными стандартами социального обеспе-
чения, поскольку система социального страхования учитывает основные жизненно важные со-
бытия, но не обеспечивает всестороннюю защиту работников и их семей. Вместо этого меры по
защите от рисков переносятся на работодателей и семьи, а в случае бедности - на программы,
не предусматривающие уплату взносов. Однако важность программ социального страхования,
в том числе в качестве источника дохода, подтверждается тем фактом, что в то время, когда доля
финансирования программ, не предусматривающих уплаты взносов, снижалась, доля средств на
программы социального страхования увеличивалась.
В дополнение к подрыву принципов страхования мало внимания уделяется другим потен-
циальным областям социальной защиты, включая услуги социального обеспечения, предо-
ставляемые социальными работниками. Национальная система социальной работы обычно
рассматривается как важнейшая государственная услуга, которая может оказывать целевую
поддержку уязвимым слоям населения и гражданам, подвергающимся риску изоляции, и может
подключать их к ряду других государственных услуг. Отсутствие эффективной и комплексной
системы социальной работы и системы социального обеспечения означает, что многие граж-
дане Узбекистана лишены этой базовой области поддержки. Услуги социального обеспечения,
по-видимому, не только не решают потенциально сложные проблемы, с которыми сталкиваются
отдельные лица или семьи, но и не имеют профилактического характера или роли. Денежные
пособия системы социальной защиты и социальные услуги должны быть более взаимодополня-
ющими, при этом и то, и другое считается необходимым для обеспечения доступа всех граждан
к правам и гарантиям в области социальной защиты.
Мониторинг программ социальной защиты, как правило, сосредоточивается на финансовых
аудитах и контроле расходования средств в соответствии с запланированным ассигнованиями,
а также порядка оформления и наличия документов, связанных с заявками на получение под-
держки. Отсутствует единая система регистрации и, кроме Пенсионного фонда, существует
мало элементов электронного управления. Существует недостаточно данных об использовании
оценок воздействия для анализа эффективности программ и их фактического воздействия на
пользователей, а также отсутствует система мониторинга и оценки системы в целом. Это подни-
мает вопросы, касающиеся доказательной базы для принятия стратегических решений в области
политики.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
50
Программы социальной защиты: разработка и реализация
4. Программы социальной защиты:
разработка и реализация
В этой главе более подробно рассматриваются критерии отбора, структура пособий, предостав-
ление пособий/институциональная ответственность и, насколько это возможно, охват и мони-
торинг каждой из основных программ социальной защиты в Узбекистане. Раздел 4.1 охватывает
программы страхования, предусматривающие уплату взносов; раздел 4.2 охватывает пособия,
за которые ответственны работодатели; раздел 4.3 охватывает программы социальной помощи,
не предусматривающие уплату взносов и финансируемые за счет налогов; раздел 4.4 охватывает
активные программы рынка труда; раздел 4.5 охватывает социальные услуги; раздел 4.6 охва-
тывает пособиям в натуральной форме и субсидии, а раздел 4.7 охватывает доступ к базовым
медикаментам.
4.1 Социальное страхование
4.1.1 Пенсионные программы, предусматривающие уплату взносов
Пенсионные программы социального страхования охватывают пенсии по возрасту, инвалид-
ности и потере кормильца. Лица, которые не имеют необходимого периода уплаты взносов,
достаточного для получения права на пособия по социальному страхованию, имеют право на
финансируемую за счет налогов «социальную» пенсию по возрасту, пособие по инвалидности и
пособие по потере кормильца. Однако с 2011 года только те престарелые (от 65 лет для мужчин
и от 60 лет для женщин), которые живут одни и не имеют взрослых детей или родственников,
кто мог бы о них заботиться, имеют право на социальные пенсии по возрасту50 (см. раздел 4.3.3
ниже).
Критерии отбора
(a) Пенсии по возрасту
Программа пенсионного обеспечения по возрасту в Узбекистане основана на условно установ-
ленных взносах и обязательной накопительной пенсионной системе. Женщины в возрасте 55 лет,
имеющие трудовой стаж не менее 20 лет, и мужчины в возрасте 60 лет, имеющие трудовой стаж
не менее 25 лет, имеют право на пенсию по возрасту. Критерии отбора снижены для ряда особых
групп работников/служащих. Кроме того, трудовой стаж получателя (пенсии) может включать
годы, проведенные на военной службе, время учебы на дневном отделении для получения ди-
плома бакалавра, магистра, а также кандидатской или докторской ученых степеней (в том числе
за рубежом), декретный отпуск (не более 3 лет), постоянный уход за ребенком-инвалидом и т.д.
Лица с недостаточным периодом уплаты страховых взносов имеют право на получение пенсий,
пропорциональных фактическому периоду уплаты ими взносов, если они вносили взносы не
менее 7 лет.
В настоящее время работники, уволенные в связи с реструктуризацией, технологической мо-
дернизацией, сокращением производства или закрытием предприятия, имеют право выйти на
пенсию двумя годами ранее, если у них есть требуемый стаж работы, например мужчины в воз-
расте 58 лет вместо 60-ти и женщины в возрасте 53 лет вместо 55 лет.
Правительство разработало концепцию реформы пенсионной системы, которая предусматри-
вает постепенное увеличение минимального периода уплаты взносов для получения права на
пенсию с семи до десяти лет, а затем до пятнадцати; а также постепенное увеличение пенсион-
ного возраста с 55 до 58 лет для женщин и с 60 до 63 лет для мужчин. Концепция реформы также
содержит предложения по усилению связи между размером пенсии и размером взносов.
50
См.: Статья 8 Положения о порядке назначения и выплаты пособий престарелым, нетрудоспособным гражданам,
не имеющим стажа работы, необходимого для назначения пенсии, а также матерям, имеющим детей с инвалид-
ностью с детства (Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан № 107 от 7 апреля 2011 года).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
51
(б) Пенсии по инвалидности и потере кормильца
Если причиной инвалидности или смерти является производственная травма или профессио-
нальное заболевание, пенсия назначается вне зависимости от времени работы и уплаты взносов.
Если причиной инвалидности или смерти является общее заболевание, то полная пенсия назна-
чается члену семьи, если трудовой стаж работника достигает определенного числа лет, которое
варьируется от 2 до 20 лет в зависимости от возраста работника.
Пенсии по инвалидности назначаются в зависимости от степени инвалидности, которая, в свою
очередь, определяется на основании медицинского осмотра, проведенного врачебно-трудовой
экспертной комиссией (ВТЭК). Проблемы психического здоровья; интеллектуальные проблемы;
нарушения речи, письма, чтения или нарушения в вербальном и невербальном общении; сен-
сорные и физические нарушения; нарушения кровообращения, дыхания, пищеварения, обмена
веществ и иммунной системы, а также нестандартные изменения внешнего вида оцениваются
как инвалидность. Серьезность инвалидности оценивается по влиянию нарушения на спо-
собность человека к самообслуживанию, мобильности, общению, поведенческому контролю,
способности приобретать знания и работать. Есть три категории инвалидности: Группа I (оце-
нивается как полностью неспособная заботиться о себе и выполнять другие задачи), Группа II
(может выполнять задачи с поддержкой) и Группа III (для выполнения задач требуется больше
времени, чем в среднем затрачивается на них).
Пенсии по инвалидности для лиц, отнесенных к III группе инвалидности, были отменены в
2011 году51. Эти пенсионеры по-прежнему имеют право на пенсии по возрасту, если они удовлет-
воряют критериям отбора. Однако концепция реформирования пенсионной системы включает
предложение о возобновлении выплаты пенсии лицам с III группой инвалидности.
Структура пособия
(a) Расчет размера пенсии
Пенсия состоит из трех частей: 1) базовая пенсия; 2) доплата за больший трудовой стаж; 3) над-
бавка.
Базовая пенсия по возрасту определяется как 55% от средней расчетной месячной заработной
платы получателя, но не ниже 100% минимальной пенсии по возрасту (436 150 узбекских сумов
с 01.08.201952 - приблизительно 50 долларов США).
Среднемесячный расчетный доход, используемый для определения базовой пенсии, рассчиты-
вается на основе совокупного дохода, полученного в течение любых 5 последовательных лет
(выбранных пенсионером) за последние 10 лет работы. Совокупный доход за эти пять лет делится
на 60 для получения среднемесячного дохода. Однако среднемесячный расчетный доход ограни-
чивается 8 минимальными месячными заработными платами. (Проект концепции реформ пен-
сионной системы содержит предложение о повышении максимального предельного значения
среднемесячного дохода до 12 минимальных месячных заработных плат.)
Любой доход, с которого уплачены социальные взносы, включается в расчет совокупного дохода.
Если невозможно определить месячный доход или он ниже минимальной месячной заработной
платы, то минимальная месячная заработная плата считается месячным доходом за этот период.
В случае пенсий по инвалидности и потере кормильца, если трудовой стаж (срок внесения пен-
сионных взносов) получателя работника составляет менее 5 лет, то совокупный доход делится на
фактическое количество месяцев стажа работы (срок внесения пенсионных взносов).
Базовая пенсия по инвалидности определяется как 55% от среднемесячной расчетной зара-
ботной платы, но не ниже 100% минимальной пенсии по возрасту.
Базовая пенсия по случаю потери кормильца определяется как 30% среднемесячной заработной
платы, но не ниже 50% минимальной пенсии по возрасту. Если пенсия предназначена для детей,
потерявших обоих родителей или детей умершей матери-одиночки, то пенсия составляет 55% от
среднемесячного расчетного дохода, но не ниже 100% минимальной пенсии по возрасту.
51
Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан № 252 от 8 сентября 2011 года.
52
Указ Президента Республики Узбекистан № УП-5765 от 12.07.2019 http://lex.uz/ru/docs/4416984
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
52
Программы социальной защиты: разработка и реализация
Если пенсионер не имеет достаточного трудового стажа для получения полной пенсии, то пенсия
рассчитывается на основании имеющегося трудового стажа. Однако эта пенсия не может быть
ниже 50% минимальной пенсии по возрасту и 100% минимальной пенсии по возрасту, если по-
лучателем (в случае пенсии по случаю потери кормильца) является ребенок или сирота.
(б) Индексация
После определения пяти последовательных лет для расчета совокупного дохода рассчитыва-
ются месячные коэффициенты путем деления фактического дохода за каждый месяц на соответ-
ствующую месячную минимальную заработную плату. Месячные коэффициенты умножаются на
среднемесячную минимальную заработную плату за последние 12 месяцев на момент подачи
заявления. В результате получают индексированные месячные доходы, которые суммируются,
при этом общая сумма делится на 60 (или фактическое количество месяцев, если стаж работы со-
ставляет менее 5 лет - в случае пенсий по инвалидности и потере кормильца). Результат берется
в качестве среднемесячного расчетного дохода, используемого для расчета размера базовой
пенсии.
Индексация выполняется на основании указов Президента Республики Узбекистан, обычно
принимаемых в конце календарного года. Эти указы распространяются на заработную плату
работников государственного сектора, пенсии, социальные пособия и студенческие стипендии.
Обычно коэффициент повышения составляет 10-15%.
(в) Доплата за больший трудовой стаж
В случае пенсий по возрасту и инвалидности она может составлять 1% (0,5% для пенсий по
случаю потери кормильца) от среднемесячного расчетного дохода за каждый лишний год тру-
дового стажа.
Пенсии определенных групп пенсионеров включает надбавку в размере от 30% до 150% мини-
мальной месячной заработной платы в зависимости от категории пенсии53.
Предоставление пособия
Центральным учреждением, ответственным за администрирование и финансирование госу-
дарственных пенсий в Узбекистане, является Пенсионный фонд при Министерстве финансов.
Основные функции Пенсионного фонда включают:
X ведение базы данных записей о трудоустройстве пенсионеров, удовлетворяющих критериям;
X назначение пенсий и пособий удовлетворяющим критериям гражданам;
X финансирование выплат пенсий и пособий;
X сбор обязательных платежей от работодателей.
По состоянию на первый квартал 2019 года 77,6% поступлений Пенсионного фонда составляли
страховые взносы, уплачиваемые работодателями и работниками54. Пенсионный фонд также по-
лучал бюджетные ассигнования на базовую часть пенсий, льготные пенсии, доплаты к пенсиям
и военные пенсии. Большая часть этих бюджетных ассигнований использовалась для покрытия
базовой части пенсий.
Каждый работодатель уплачивает Единый социальный платеж, который распределяется между
Пенсионным фондом, Государственным фондом содействия занятости и Федерацией профсо-
юзов Узбекистана, при этом львиная доля направляется в Пенсионный фонд. Налоговая реформа,
вступившая в силу с 1 января 2019 года, включает положение, отменяющее уплату социальных
страховых взносов работниками. Вместо них 0,1% общего подоходного налога с физических лиц
(из подоходного налога с фиксированной ставкой 12%) направляется на индивидуальные пен-
сионные счета. Работодатели должны будут вносить 25% налога на фонд заработной платы в
53
Ветераны войны и люди с эквивалентным статусом (50% минимальной месячной заработной платы); пенсионеры,
работавшие во время войны 1941-1945 годов (30% минимальной месячной заработной платы); родители и вдовы
военнослужащих, погибших во время боевых действий (30% минимальной месячной заработной платы); люди,
уважаемые за особые заслуги перед Узбекистаном (например, носят звание «Герой Узбекистана») (от 100 до 150%
минимальной месячной заработной платы); пенсионер в возрасте от 100 лет (100% минимальной месячной зара-
ботной платы); музыканты, актеры, артисты и т. д. (75% минимальной месячной заработной платы); педагогический
и административный персонал образовательных учреждений, занимающихся подготовкой актеров театра, певцов
и т. д. (50% минимальной месячной заработной платы).
54
Подробную информацию см. http://pfru.uz/uploads/content/1558345273_%D0%A0%D1%83%D1%81.pdf
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
53
качестве обязательного социального взноса, только если государству принадлежит контрольный
пакет их акций. В случае предприятий с другими формами собственности работодатели должны
будут платить 12% фонда заработной платы.
Поступления Пенсионного фонда также включают: 85% компенсируемых работодателями сумм
для финансирования выплат пенсий по случаю потери кормильца или производственной травмы
(см. ниже раздел 4.2 о пособиях, связанных с ответственностью работодателя); компенсации от
Государственного фонда содействия занятости для финансирования пенсионных выплат по
случаю досрочного выхода на пенсию работников, которые были уволены в связи с ликвидацией
предприятия; компенсации от работодателей для финансирования выплат пенсий по возрасту
лицам, имеющим право на досрочный выход на пенсию в связи с опасными условиями труда.
На государственный Народный банк Республики Узбекистан возложена ответственность за пре-
доставление и выплату пенсий. Необходимо отметить, что другие банки не могут заниматься
выплатой пенсий.
Охват
82% престарелых охвачены пенсиями по возрасту, предусматривающими уплату взносов, что
означает, что почти одна пятая престарелых не имеет доступа к пенсионному обеспечению по
возрасту. По данным Пенсионного фонда, 998 100 престарелых в 2014 году и 1 002 600 преста-
релых в 2015 году не получали пенсии по старости. Если престарелый не имеет минимально не-
обходимого трудового стажа, он/она имеет право на получение социальной пенсии по возрасту,
но только если он/она живет один и не имеет семьи, которая может взять на себя ответствен-
ность за его/ее обеспечение.
Рис. 13. Пенсии по возрасту: Расходы и число получателей (2015-2018 гг.)
2 700 000
18 000 000
16 000 000
2 600 000
14 000 000
2 500 000
12 000 000
2 400 000
10 000 000
8 000 000
2 300 000
6 000 000
2 200 000
4 000 000
2 100 000
2 000 000
2 000 000
0
2015
2016
2017
2018
Получатели (человек) - левая шкала
Расходы (млн узбекских сум) - правая шкала
Источник: Министерство финансов, 2018; Государственный комитет Республики Узбекистан по статистике,
2020.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
54
Программы социальной защиты: разработка и реализация
Рис. 14. Пенсия по инвалидности: Расходы и число получателей (2015-
2018 гг.)
400 000
2 500 000
380 000
2 000 000
360 000
1 500 000
340 000
1 000 000
320 000
500 000
300 000
0
2015
2016
2017
2018
Получатели (человек) - левая шкала
Расходы (млн узбекских сум) - правая шкала
Источник: Министерство финансов, 2018; Государственный комитет Республики Узбекистан по статистике,
2020.
Мониторинг и управление
Процедуры мониторинга и оценки не являются полностью всеобъемлющими, но более совер-
шенными, чем для других программ социальной защиты. Пенсионный фонд использует ин-
формационную систему управления (ИСУ) «Пенсия» для целей мониторинга программы. ИСУ
содержит подробную информацию, которая включает в себя персональные данные о каждом
пенсионере, размер и продолжительность выплат назначенной пенсии, учет пенсионных
выплат, а также трудовой стаж и социальные взносы.
4.1.2 Пособия по безработице
Пособия по безработице выплачиваются из Государственного фонда содействия занятости.
В 2018 году Фонд получал 0,1%55 от Единого социального платежа, уплачиваемого работодате-
лями (см. раздел 4.1.1).
Критерии отбора
Пособие по безработице предназначено для лиц, чей статус безработного был официально
признан. Безработные - это трудоспособные лица, зарегистрированные в Центрах содействия
55
Постановление Президента Республики Узбекистан № ПП-3454 от 29.12.2017 «О прогнозе основных макроэконо-
мических показателей и параметров государственного бюджета Республики Узбекистан на 2018 год» (http://www.
lex.uz/docs/3480354).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
55
занятости (далее - Центры занятости) в качестве лиц, ищущих работу, в возрасте старше 16 лет
до получения права на пенсионное пособие, которые на момент регистрации не работают или
не получают заработок (трудовой доход56), готовы либо работать, проходить профессиональную
подготовку и переподготовку, либо повышать квалификацию. Центры содействия занятости со-
зданы в каждом районе (около 200 по всей стране).
В период получения пособия по безработице безработный должен искать работу и не реже
одного раза в две недели обращаться в местный центр занятости для получения направления
на работу или прохождения профессиональной подготовки, переподготовки и повышения ква-
лификации. Центры стараются предложить заявителю две работы в течение первых десяти
дней, и, если он/она отказывается от работы, то он/она не классифицируется как безработный.
Однако, если заявителю отказано в приеме на работу потенциальным работодателем или нет
подходящей работы, пособие по безработице начинает выплачиваться с 11-го дня после подачи
заявления.
Следующие лица не могут получить статус безработного57:
X лица, которые в течение первых 10 дней со дня регистрации дважды отказываются от работы,
предложенной им в качестве подходящей работы;
X лица, которые не являются (без уважительной причины) в течение первых 10 дней с даты ре-
гистрации в центре занятости для получения предложения подходящей работы;
X студенты учебных заведений, не имеющие никаких связей с производством, независимо от их
типа, за исключением заочного обучения;
X инвалиды и пенсионеры, независимо от возраста и вида пенсии, которые они получают, а
также лица, которые в соответствии с пенсионным законодательством имеют право на пенсию,
даже если они не обращались за пенсией;
X безработные женщины, ухаживающие за ребенком в возрасте до двух лет;
X лица, желающие сменить работу, но которые на момент регистрации все еще работают или
числятся сотрудниками компании, независимо от организационно-правовой формы работо-
дателя;
X лица, приговоренные судом к исправительным работам без лишения свободы;
X руководители и члены фермерских хозяйств (указанные в органах самоуправления граждан
как таковые), а также лица, зарегистрированные в государственных органах как предприни-
матели без образования юридического лица;
X члены дехканских (фермерских) хозяйств, которые уплачивают взносы во внебюджетный пен-
сионный фонд при Министерстве финансов Республики Узбекистан в качестве членов дехкан-
ских хозяйств.
Решение о предоставлении статуса безработного принимается директором районного (город-
ского) центра содействия занятости (на основании решения комиссии центра). Статус безработ-
ного предоставляется не позднее, чем через 11 дней после регистрации заявителя в качестве
соискателя работы, если в течение первых 10 дней с даты регистрации ему/ей не была предло-
жена подходящая работа или центр занятости не получил от компании отказа в его/ее приеме
на работу.
В случае безработных мужчин в возрасте до 35 лет, имеющих менее трех иждивенцев, условием
получения ими пособия по безработице является их участие в оплачиваемых общественных
работах.
Структура пособия
Размер пособия по безработице зависит от трудового стажа заявителя. Минимальный уровень
составляет:
X 75% минимальной заработной платы - для лиц без трудового стажа;
X 100% минимальной заработной платы - для лиц с трудовым стажем.
56
Законодательство не определяет другие виды доходов (трансфер, аренда и т. д.), кроме трудовых доходов.
57
Положение о порядке регистрации граждан в органах по труду, их трудоустройства, назначения и выплаты пособия
по безработице № 831 от 13.10.1999 (http://www.lex.uz/ru/docs/462031 ).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
56
Программы социальной защиты: разработка и реализация
Максимальный уровень не может превышать среднемесячную заработную плату по стране в
момент расчета пособия58.
Пособие по безработице для тех, кто имеет трудовой стаж, устанавливается в процентах от
средней заработной платы на предыдущем месте работы за последний год работы: пособие
составляет 50% от средней заработной платы на предыдущем месте работы, но не ниже мини-
мальной заработной плате по стране59 и не выше средней заработной платы по стране на момент
расчета пособия. В других случаях пособие по безработице устанавливается в процентах от ми-
нимальной заработной платы. Безработные с детьми в возрасте до шестнадцати лет и другими
иждивенцами получают 10-процентную доплату к пособию.
Порядок применения региональных коэффициентов при расчете размера пособия по безрабо-
тице определяется Министерством занятости и трудовых отношений. Также применяются сле-
дующие правила.
X Для тех, кто уходит с военной службы, с работы в Министерстве внутренних дел и в Службе
государственной безопасности, а также тех, кто не работал до обращения в местные органы
власти, размер пособия рассчитывается на уровне минимальной заработной платы.
X Те, кто не работал более одного года, имеют право на следующие пособия:
z для лиц с квалификацией: не ниже минимальной заработной платы при условии, что их
трудоустройство не требует профессиональной переподготовки или повышения квалифи-
кации;
z в других случаях - 75% установленной минимальной заработной платы.
X Лица, признанные безработными после завершения профессиональной подготовки и пере-
подготовки, повышения квалификации с отрывом от производства, имеют право на получение
пособия по безработице не ниже минимальной заработной платы.
Пособие по безработице выплачивается не дольше, чем:
X 26 календарных недель в течение любого 12-месячного периода - для лиц, потерявших работу
и заработок (трудовой доход) или пытающихся устроиться на работу после длительного (более
одного года) перерыва;
X 13 календарных недель в течение любого 12-месячного периода - для людей, которые ранее
не работали и ищут работу впервые.
Предоставление пособия
Центры содействия занятости населения, являющиеся территориальными единицами
Министерства занятости и трудовых отношений, несут ответственность за предоставление по-
собий по безработице.
Пособия по безработице рассматриваются Государственным фондом содействия занятости и
выплачиваются через отделения Народного банка Республики Узбекистан по месту жительства
безработных.
Охват
Охват представляется довольно низким, поскольку пособия предоставляются при условии удов-
летворения строгим критериям (см. выше). В 2017 году пособия по безработице получали всего
10 428 человек. Общий бюджет на пособие по безработице в 2017 году составлял 2 801,7 млн
узбекских сумов (0,36 млн долларов США). На основании имеющихся данных может показаться,
что охват ограничен примерно 1% зарегистрированных безработных.
58
Среднемесячная заработная плата рассчитывается в соответствии с Постановлением Кабинета Министров
Республики Узбекистан № 133 от 11.03.1997 «Об утверждении нормативных актов, необходимых для реализации
трудового кодекса Республики Узбекистан» (http://www.lex.uz/ru/docs/517040#851669 ).
59
202 730 узбекских сумов (25 долларов США) - минимальная заработная плата (с 01.11.2018), установленная Указом
Президента Республики Узбекистан № УП-5553 от 13.10.2018 «О повышении размера заработной платы, пенсий,
стипендий и пособий»» (http://lex.uz/pdfs/3984488 ).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
57
Мониторинг и управление
Министерство занятости и трудовых отношений собирает административные данные о занятых
и безработных. Они основываются на регистрационных карточках, используемых для тех, кто
регистрируется в центрах занятости. Существуют следующие регистрационные карточки.
X Консультация - все безработные, которые обращаются за консультацией, регистрируются и
создается «Регистрационная карточка лица, обратившегося за консультацией».
X Регистрация соискателей работы - все лица, которые обращаются за работой, регистриру-
ются и создается «Личная регистрационная карточка соискателя работы». При отсутствии
предложений подходящей работы или когда невозможно предложить/найти работу, соиска-
тель признается безработным и назначается пособие по безработице.
X Регистрация неработающих лиц - проводится для определения числа и состава лиц, которые
не имеют работы и заработка (трудового дохода) и которые не обращались в орган по труду за
работой. Все лица в возрасте от 16 лет до пенсионного возраста, в том числе инвалиды, под-
лежат регистрации как незанятые/неработающие, и для них создается «Регистрационная кар-
точка неработающих». Кроме того, махаллинские комитеты проводят проверки домохозяйств
с целью выявления и регистрации неработающего/незанятого населения не реже одного раза
в шесть месяцев, которые охватывают все домохозяйства, расположенные на территории ма-
халлей, назначенных сотруднику Центра.
Все вышеперечисленные регистрационные карточки должны вноситься в единую компью-
терную базу данных ИСУ «Рынок труда» при Министерстве занятости и трудовых отношений.
Однако эта база данных еще не полностью функциональна.
4.2 Ответственность работодателей
В Узбекистане программы, связанные с ответственностью работодателей, включают два вида
пособий - пособие по временной нетрудоспособности по состоянию здоровья и пособие по бе-
ременности и родам (единовременные пособия при рождении ребенка и декретный отпуск).
Критерии отбора
(a) Пособия по временной нетрудоспособности по состоянию здоровья
По закону работодатели обязаны оплачивать работникам период болезни.
(б) Пособия по беременности и родам
Беременные женщины, работающие на государственных и частных предприятиях, имеют право
на оплачиваемый декретный отпуск. Продолжительность отпуска составляет 56 дней до родов и
56 дней после. Отпуск по беременности и родам может быть продлен до 70 дней в случае ослож-
нений или множественных родов.
Работающие женщины также имеют право на разовое пособие при рождении ребенка. Пособие
эквивалентно минимальной заработной плате за два месяца и выплачивается работодателем
или учебным заведением, если женщина работает или учится. Если женщина не занимается
оплачиваемой работой и не учится, ее муж имеет право на получение этого пособия на своей
работе или в учебном заведении, где он учится. Если ни жена, ни муж не работают и не учатся,
они должны обратиться в местное отделение Пенсионного фонда не позднее, чем через 6 ме-
сяцев после рождения ребенка.
Неработающие женщины имеют право на получение пособия на ребенка (пособие при рождении
ребенка и пособие на ребенка в возрасте до 2 лет) в виде социальной помощи, только если они
являются членами малообеспеченной семьи (см. раздел 4.3).
Структура пособия
(a) Пособия по временной нетрудоспособности по состоянию здоровья
Пособия по временной нетрудоспособности по состоянию здоровья составляют 60% от зара-
ботной платы в прошлом месяце, если продолжительность непрерывной работы составляет
менее 8 лет, и 80% для лиц с непрерывной занятостью более 8 лет.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
58
Программы социальной защиты: разработка и реализация
(б) Пособия по беременности и родам
Получатель пособия по беременности и родам получает 100% своей месячной заработной платы.
Отпуск и пособия предоставляются за счет работодателя. По завершении декретного отпуска
работающие женщины имеют право на ежемесячное пособие до достижения ребенком 2 лет.
Пособие в два раза больше минимальной месячной заработной платы. Пособие финансиру-
ется работодателем, если женщина работает в частном секторе, что противоречит междуна-
родной практике, или из общего бюджета, если женщина работает в государственном секторе.
Работающие матери также имеют право на оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком в воз-
расте от 2 до 3 лет. Отцы могут использовать неоплачиваемый отпуск по уходу за ребенком на
срок до 3 месяцев при условии, что их жены работают в течение этого времени.
Предоставление пособия
Оба пособия выплачиваются работодателем напрямую получателям за счет собственных ре-
сурсов. Если получает работает в государственном секторе, пособия выплачиваются из государ-
ственного бюджета через Министерство финансов. Самозанятые не имеют права на эти пособия.
Пособия выплачиваются через Пенсионный фонд, но работодатели должны возмещать
Пенсионному фонду пособия по инвалидности и по случаю потери кормильца, вызванных произ-
водственной травмой или профессиональным заболеванием. Когда работодатели не соблюдают
нормы, их дела передаются в суды, решения которых составляют основу для принудительного
получения возмещения от работодателей. Считается, что такая практика повышает ответствен-
ность работодателей в отношении уделения большего внимания и направления больших ре-
сурсов на улучшение безопасности и охраны труда на рабочих местах.
Мониторинг и управление
Управление программой охраны материнства осуществляется работодателями, а мониторинг -
Министерством занятости и трудовых отношений в рамках мониторинга соблюдения националь-
ного законодательства о занятости. (Работодатели несут ответственность не только за создание
условий труда, обеспечивающих безопасность и гигиену труда их работниц, но и за справед-
ливую, соразмерную и эффективную компенсацию работницам за потерю дохода вследствие
декретного отпуска.)
Мониторинг обеспечения по случаю болезни осуществляется районным управлением здраво-
охранения при Министерстве здравоохранения и Департаментом государственного финансо-
вого контроля при Министерстве финансов.
4.3 Программы денежных пособий, не предусматривающие
уплату взносов
Примерно из 30 программ, которые считаются частью системы социальной защиты, в этом раз-
деле отчета рассматриваются только программы, не предусматривающие уплату взносов, ос-
новным назначением которых является социальная защита. Эти программы имеют наибольший
потенциал в отношении замещения дохода в случае потери работы и бедности и могут потен-
циально предотвращать попадание получателей в состояние (более глубокой) бедности. При
тщательной разработке и интеграции с другими программами и услугами они также могут вы-
полнять функции активации и социальной интеграции.
4.3.1 Детские пособия и пособия для малообеспеченных семей
Пособия для малообеспеченных семей представляют собой программы замещения дохода,
в первую очередь для семей с детьми разного возраста. Они регулируются Постановлением
Кабинета Министров «Об утверждении положения о порядке назначения и выплаты социальных
пособий и материальной помощи малообеспеченным семьям» (15 февраля 2013 г.)60. Эти пособия
назначаются местными махаллями (см. Главу 3) и состоят из трех видов пособий: пособие на
ребенка для семей с маленькими детьми (в возрасте до 2-х лет); пособие на ребенка для семей с
детьми в возрасте от 2-х до 14 лет; пособие для малообеспеченных семей.
60
Полный текст русской версии постановления можно найти по адресу: http://www.lex.uz/pages/GetAct.aspx?lact_
id=2134703
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
59
Критерии отбора
Семьи со среднемесячным совокупным доходом на душу населения ниже 1,5-кратной базовой
расчетной величины61 имеют право подать заявку на три пособия для малообеспеченных семей,
но могут получать только одно из трех пособий в любой данный момент времени.
Согласно указанному выше указу, в состав семьи входят следующие члены:
X оба родителя (в том числе усыновившие ребенка (детей));
X дети, живущие с родителями и являющиеся их иждивенцами, а также дети старше 16 лет, если
они живут со своими родителями, но еще не создали собственных семей;
X бабушка и дедушка ребенка (детей), если они живут с семьей;
X другие люди, живущие с ребенком (детьми).
Состав семьи должен подтверждаться администрацией махалли. Если по одному юридическому
адресу проживают две или более семей с детьми, то считается, что каждая семья состоит из
родителей детей, бабушек и дедушек и детей. Даже если две семьи могут проживать под одной
крышей (домохозяйство), для целей пособий они рассматриваются как отдельные семьи, име-
ющие один и тот же юридический адрес.
Право семьи на получение пособия определяется на основании поданного заявления и под-
тверждающих документов, а также по результатам посещения дома семьи представителями
администрации махалли. Заявление подается в письменном виде членом семьи от имени всей
семьи. При отсутствии взрослых членов семьи, заявление может подать глава администрации
махалли.
Следующие подтверждающие документы необходимы для подачи заявления:
X справка о доходах домохозяйства и документы, подтверждающие указанные доходы;
X свидетельство(а) о рождении ребенка (детей);
X копия записки о решении органа опеки и попечительства (при необходимости);
X любые другие документы, подтверждающие претензии, сделанные для обоснования заяв-
ления.
Заявление должно быть подано не позднее 15-го числа месяца, предшествующего месяцу, с кото-
рого заявитель ожидает получать пособие. Заявления рассматриваются специальной махаллин-
ской комиссией (не менее 5 человек) по социальной защите. В состав комиссии входят советники,
секретарь администрации махалли, представитель районного финансового департамента и ин-
спектор районного государственного центра занятости (при необходимости также могут быть
включены представители налоговых органов и других государственных органов).
После подачи заявления и подтверждающих документов секретарь махаллинского комитета в
течение следующих трех дней подсчитывает общий доход семьи, складывая доходы взрослых
членов семьи за последние 3 месяца, предшествующих месяцу подачи заявления. Минимальный
предел дохода взрослого установлен на уровне 2,5 базовых расчетных величин: в случае если
член семьи указывает доход ниже этого уровня, ему или ей вменяется доход минимального пре-
дела. Индивидуальные доходы неработающих матерей, студентов, учащихся очно, и пенсии не-
работающих пенсионеров исключаются из этого правила.
Если секретарь махаллинского комитета установливает, что семейный среднемесячный доход на
душу населения ниже предельного значения равного 1,5-кратному размеру базовой расчетной
величины, то в течение следующих 7 дней представители комиссии должны посетить семью,
чтобы определить ее уровень жизни и активы. Они заполняют специальную форму, отража-
ющую состав семьи, информацию о земельном участке, оценку уровня жизни и рекомендации о
том, следует ли назначить пособие или отклонить заявление. На практике не существует единых
правил, устанавливающих порядок посещения семьи и оценки материального положения семьи.
По итогам посещения комиссия должна рекомендовать выплату пособия или отказ на поданное
заявление.
61
С 1 сентября 2019 года, согласно Указу Президента Республики Узбекистан №УП-5723 от 21 мая 2019 года (https://
www.lex.uz/docs/4346131 ), минимальная месячная заработная плата установлена в размере 223 000 узбекских
сумов.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
60
Программы социальной защиты: разработка и реализация
Рекомендация комиссии должна быть одобрена большинством голосов на общем сходе (граждан)
махалли. Эта последняя процедура должна гарантировать прозрачность и подотчетность ко-
миссий. Однако на практике существует некоторая напряженность между этой процедурой (на-
правленной на обеспечение прозрачности и снижения возможности принятия дискреционного
решения о праве на пособие махаллинской комиссией) и необходимостью гарантировать конфи-
денциальность заявителей. Однако, согласно неофициальным данным, на практике общий сход
всех членов махалли проводится редко.
Структура пособия
Размер материальной помощи для малообеспеченных семей может составлять от 1,5 до
3 базовых расчетных величин. Пособие назначается на 6 месяцев, после чего получатель может
повторно подать заявление на его продление.
Размер пособия на по уходу за ребенком в возрасте до 2-х лет составляет 200% от базовой
расчетной величины62 и назначается на 12 месяцев. По истечении этого срока получатель может
повторно подать заявление на его продление. Пособие выплачивается только на одного ребенка.
Пособие семьям с детьми в возрасте до 14 лет: семьи с одним ребенком имеют право на 60%
базовой расчетной величины; 100% - для семей с двумя детьми; и 140% - на трех и более детей.
Пособие выплачивается 6 месяцев и по истечении его срока получатель может повторно подать
заявление на его продление. Продление зависит от оценки того, соответствует ли положение
семьи критериям назначения.
Как указано выше, семьи, в которых среднемесячный совокупный доход на душу населения ниже
1,5-кратного размера месячной базовой расчетной величины, имеют право подавать заявление,
при этом совокупный доход определяется как все денежные доходы, получаемые всеми чле-
нами семьи. Среднемесячный доход семьи на душу населения рассчитывается как общая сумма
среднемесячных доходов всех трудоспособных (трудоспособного возраста и без инвалидности)
членов семьи, разделенная на общее число членов семьи. Среднемесячный доход каждого члена
семьи рассчитывается за период в три месяца до подачи заявления.
Следующие члены семьи/родственники НЕ включаются в домохозяйство с целью расчета сред-
немесячного дохода на душу населения:
X братья и сестры заявителей, если у братьев и сестер есть свои семьи;
X дети заявителей, в отношении которых они были лишены родительских прав;
X дети, находящиеся под полной государственной опекой, и дети, находящиеся под опекой ор-
ганов опеки и попечительства;
X родитель (или опекун), который отсутствует по причине военной службы или получения во-
енного образования;
X родитель (или опекун), который отсутствует в связи с лишением свободы по решению суда.
Продолжительность получения пособия составляет 6 месяцев в случае пособия для малообеспе-
ченной семьи и пособия на ребенка в возрасте 2-14 лет и 12 месяцев в случае пособия по уходу
за ребенком (для детей в возрасте 0-2 лет). Продолжительность может быть сокращена при не-
соблюдении критериев отбора: например, когда ребенку исполняется 2 года или 14 лет. Это же
положение допускает повторную подачу заявления, но только получатели пособия по уходу за
ребенком (для детей в возрасте 0-2 лет) могут подать заявление до истечения срока выплаты те-
кущего пособия. Получатели двух других пособий должны дождаться окончания срока выплаты
текущего пособия. Это подразумевает как минимум месячный перерыв в выплате пособий. По
данным последнего исследования, порядок повторной подачи заявления существенно отлича-
ется в разных регионах. На практике семьям приходится ждать от 3 до 6 месяцев, прежде чем они
смогут повторно подать заявление, потому что обычно махалли располагают «ограниченными ре-
сурсами», а от них зависит возможность предоставления поддержки (World Bank, forthcoming (c)).
62
Он включает в себя потенциальный доход от обработки (земельного) участка, если домохозяйство имеет таковой.
Потенциальный доход рассчитывается как площадь участка (в сотках), умноженная на 20% базовой расчетной
величины.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
61
Предоставление пособия
Как указано выше, с начала 1990-х годов ответственность за выбор участников программ со-
циальных пособий была возложена на махалли. Однако предполагается, что инспекторы госу-
дарственного центра занятости по-прежнему должны посещать семью с целью оценки условий
жизни заявителей, участвовать в сходах сообщества и голосовать за окончательный выбор по-
лучателей. Инспекторы также несут ответственность за составление записок о решениях сооб-
щества по каждому заявлению и передачу информации районному специалисту по мониторингу
при центре занятости. Специалист объединяет информацию и подготавливает платежную ведо-
мость, которая утверждается как районным финансовым отделом Министерства финансов, так и
руководителем центра занятости. Платежная ведомость также отправляется Народному банку
Республики Узбекистан, чтобы он мог осуществлять платежи получателям.
Охват
Охват всех пособий для малообеспеченных семей неуклонно снижался в период с 2015 по
2017 год как в абсолютном, так и относительном значении. Однако с 2018 года правительство
предприняло шаги для увеличения числа получателей за счет увеличения средств на финанси-
рование этих программ. Однако текущий бюджет все еще недостаточен для покрытия потреб-
ностей всех нуждающихся семей.
Охват также варьируется по стране, но в целом соответствует различиям в региональных по-
казателях бедности. В целом с 2006 по 2017 год число семей, получающих пособия на ребенка,
сократилось на 70%, а число получателей пособий по уходу за ребенком сократилось на 60%;
и, несмотря на увеличение числа получателей пособий на ребенка в 2018 году, охват остается
низким (Рис. 15). Согласно оценкам ЮНИСЕФ, в 2018 году 67% семей с доходом ниже порога права
на пособие не получали пособия на ребенка и 88% таких семей были исключены из пособий для
малообеспеченных семей (ЮНИСЕФ, 2019a).
В связи с недостаточным финансированием только пособия на ребенка стали причиной общего
снижение уровня детской бедности на 12% (UNICEF, 2019a). Особую обеспокоенность вызывает
то, что пенсия по возрасту оказывает существенную поддержку детям, поскольку это не является
ее назначением.
Рис. 15. Число семей, получавших пособия по уходу за ребенком и
семейные пособия, 2006-2018 гг.
1 000 000
900 000
800 000
700 000
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
0
2006
2008
2009
2010
2011
2013
2014
2015
2016
2017
2018
Пособие по уходу за
Пособие семьям с
Пособие малообеспеченным
ребенком до 2 лет
детьми до 14 лет
семьям
Источник: Справочные показатели для CODI (2018).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
62
Программы социальной защиты: разработка и реализация
Мониторинг и управление
Мониторинг осуществляется районным государственным центром занятости при Министерстве
занятости и трудовых отношений (МЗТО) и департаментом государственного финансового кон-
троля Министерства финансов. Счетная палата является государственным учреждением, ответ-
ственным за мониторинг государственных расходов и поступлений, а также проводит проверки
и сверки. Однако мониторинг обычно принимает форму финансовых аудитов и проверок и в
первую очередь касается сопоставления фактических платежей с назначенными, а также пра-
вильности (с юридической точки зрения) назначения пособий. Особое внимание уделяется пре-
доставлению необходимых подтверждающих документов в соответствии с законодательством.
В целом мониторинг проводится только в целях контроля. Формальная оценка или оценка воз-
действия не проводятся. Сотрудники MЗТО утверждают, что они понимают важность оценки и
оценки воздействия, но им не хватает ресурсов (финансов и персонала) для проведения таких
мероприятий.
4.3.2 Социальные пенсии по возрасту
Критерии отбора
Женщины старше 60 лет и мужчины старше 65 лет, с недостаточным периодом уплаты взносов
социального страхования или без него, имеют право на пенсии по возрасту. Лица, подающие
заявление на получение социальных пенсий по возрасту, должны указать, есть ли у них взрослые
дети, родственники или другие лица, которые, согласно Семейному кодексу, обязаны их поддер-
живать. Если текущий доход лица, подавшего заявление, и доходы детей, родственников или
других лиц оцениваются как недостаточные для поддержки лица, подавшего заявление, назна-
чается социальная пенсия по возрасту63.
Структура пособия
Размер социальной пенсии по возрасту в 2018 году составлял 396 500 узбекских сумов (или 48
долларов США), что почти вдвое больше минимальной заработной платы, которая в 2018 году
составляла 202 730 узбекских сумов (или 25 долларов США). Размер пособия устанавливается в
административном порядке: он увеличился в период 2015-2018 годов (Рис. 16) в результате еже-
годной индексации, основанной на увеличении минимальной заработной платы64.
Предоставление и охват пособия
Пенсионный фонд отвечает за предоставление и управление социальными пенсиями. Число
получателей социальных пенсий по возрасту увеличилось с 6 300 в 2015 году до почти 20 000 в
2018 году (Рис. 16).
63
Программа регулируется следующими тремя документами: (1) Законом Республики Узбекистан № 938-XII от 9 сен-
тября 1993 года под названием «О государственном пенсионном обеспечении граждан»; (2) Указом Президента
Республики Узбекистан № УП-5245 от 20 ноября 2017 года под названием «О повышении размеров заработной
платы, пенсий, стипендий и пособий»; (3) Постановлением Кабинета Министров № 107 от 07.04.2011.
64
15% в 2017 г.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
63
Рис. 16. Расходы и получатели социальной пенсии по возрасту
25
45 000
40 000
20
35 000
30 000
15
25 000
20 000
10
15 000
10 000
5
5000
0
0
2015
2016
2017
2018
Получатели (тыс. человек)
Расходы (млн узбекских сум)
Источник: Министерство занятости и трудовых отношений Республики Узбекистан, 2018.
4.3.3 Социальное пособие по случаю потери кормильца
Критерии отбора
Члены семьи, являющиеся иждивенцами лица и не имеющие права на получение пенсии по
случаю потери кормильца, предусматривающей уплату взносов, имеют право на пособие по
случаю потери кормильца.
Структура пособия
Размер пособия определяется как доля минимальной заработной платы. Он также зависит
от количества иждивенцев - на каждого дополнительного иждивенца сумма увеличивается
незначительно. Например, если кормилец не был инвалидом с детства или не был инфици-
рован ВИЧ, его семья имеет право на 243 300 узбекских сумов (29 долларов США) в случае трех
и более иждивенцев; 182 475 узбекских сумов (22 долларов США) в случае двух иждивенцев;
121 650 (15 долларов США) узбекских сумов в случае одного иждивенца (Рис. 18) 65.
Охват
Число получателей социальных пособий по случаю потери кормильца увеличилось с 19 461 до
27 848 семей в период с 2015 по 2018 год (Рис. 17).
Предоставление, мониторинг и управление пособием
Пособия выплачиваются ежемесячно в местных отделениях Народного банка Республики
Узбекистан. Мониторинг предоставления, а также общей реализация программы осуществля-
ется департаментом государственного финансового контроля Министерства финансов, который
проводит аудиты и финансовые проверки. Счетная палата отвечает за общий мониторинг госу-
дарственных доходов и расходов.
65
Данные относятся к I кварталу 2019 г.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
64
Программы социальной защиты: разработка и реализация
Рис. 17. Получатели и расходы на пособия по случаю потери кормильца
(2015-2018 гг.)
30 000
60 000
25 000
50 000
20 000
40 000
15 000
30 000
10 000
20 000
5000
10 000
0
0
2015
2016
2017
2018
Получатели (семей) - левая шкала
Расходы (млн узбекских сум) - правая шкала
Источник: Министерство занятости и трудовых отношений, 2018; Государственный комитет Республики
Узбекистан по статистике, 2020 г.
Рис. 18. Средний размер ежемесячного пособия по случаю потери
кормильца в 2018 году (в тыс. узбекских сумов)
300
250
200
150
100
50
0
3 или более получателей
2 получателя на семью
1 получатель на семью
на семью
Источник: Министерство занятости и трудовых отношений Республики Узбекистан, 2018.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
65
4.3.4 Социальное пособие по инвалидности
Право на получение пособия определяется на основании справки с указанием состояния здо-
ровья и категории инвалидности лица, подавшего заявление. Есть три группы инвалидности.
Предполагается, что лицо, подавшее заявление, должно пройти оценку врачебно-трудовой
экспертной комиссии (ВТЭК) при Министерстве здравоохранения. Инвалиды I и II групп имеют
право на пособие по инвалидности, если у них нет трудового стажа и, следовательно, нет права
на пенсию по инвалидности в рамках социального страхования66. Инвалиды I и II групп, которые
работают или имеют другие источники средств к существованию (за исключением тех, кто полу-
чает алименты или школьные стипендии), не имеют права на получение пособия67.
Рис. 19. Расходы и получатели пособия по инвалидности
25
50 000
45 000
20
40 000
35 000
15
30 000
25 000
10
20 000
10 500
5
10 000
5000
0
0
2015
2016
2017
2018
Получатели (тыс. человек)
Расходы (млн узбекских сум)
Источник: Министерство занятости и трудовых отношений Республики Узбекистан, 2018.
Структура пособия
Как и в случае социального пособия по случаю потери кормильца, размер пособий определяется
состоянием здоровья получателя и индексируется в соответствии с темпом изменения мини-
мальной заработной платы. Гендерные различия в размере пособий отсутствуют. В соответствии
с операционным руководством по программе, особые потребности могут учитываться при опре-
делении размера пособия. Например, дети-инвалиды в возрасте до 16 лет, лица, которые были
инвалидами (I и II группы) в течение 16 или более лет и лица, инфицированные ВИЧ, в возрасте
до 18 лет имеют право на больший размер пособия.
Как показано на Рис. 20, социальные пособия по инвалидности увеличились в соответ-
ствии с изменениями минимальной заработной платы и достигли 396 500 узбекских сумов и
66
Выплата пособий инвалидам III группы была прекращена в 2011 году, но существующая концепция пенсионной
реформы предусматривает возобновление их выплаты.
67
Постановление Кабинета Министров № 107 от 07.04.2011. Приложение 2, пункт 12.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
66
Программы социальной защиты: разработка и реализация
198 250 узбекских сумов в месяц для инвалидов I и II групп соответственно. Индексация прово-
дится ежегодно в соответствии с официальным повышением минимальной заработной платы.
Пособия выплачиваются ежемесячно в местных отделения Народного банка Республики
Узбекистан.
Рис. 20. Размер пособия по инвалидности в 2018 году (в тыс. узбекских
сумов)
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Инвалидность I группы
Инвалидность II группы
Источник: Министерство занятости и трудовых отношений Республики Узбекистан, 2018.
Охват
Число получателей социальных пособий по инвалидности заметно выросло в период с 2015 по
2018 год, увеличившись с 7,0 до 22,7 тысячи человек в месяц (Рис. 19).
4.3.5. Пособие на ребенка-инвалида
Дети-инвалиды являются одними из самых уязвимых детей в Узбекистане и обладают меньшими
возможностями, чем их сверстники, не являющимися инвалидами. Число детей, получающих
пособие по инвалидности, возросло с примерно 80 000 в 2013 году до 98 100 в 2018 году (UNICEF,
2019b). Однако анализ результатов обследования домохозяйств «Слушая граждан Узбекистана»
показывает, что только 52% детей с тяжелыми формами инвалидности получают пособие по ин-
валидности (UNICEF, 2019b). Это может быть связано с рядом причин, включая ограниченную
осведомленность о программе, а также проблемы, с которыми семьи могут столкнуться при
получении официальной классификации инвалидности своих детей. Будет важно провести ис-
следование, чтобы определить причины этой потенциальной изоляции и принять меры для
обеспечения всех детей с тяжелыми формами инвалидности доступом к программе. Это должно
включать в себя принятие правительством активных мер по поиску детей с тяжелыми формами
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
67
инвалидности, с тем чтобы они обращались за помощью. С учетом того, что дети-инвалиды
имеют разные уровни потребностей и их дополнительные расходы различаются, правитель-
ство может в долгосрочной перспективе пожелать разработать систему выплат переменных раз-
меров, способную реагировать на конкретные потребности каждого ребенка-инвалида. Конечно,
будет важно, чтобы дети также получали обычные пособия на ребенка в дополнение к пособию
по инвалидности.
Часто одного пособия по инвалидности бывает недостаточно для создания благоприятных
условий для детей-инвалидов. Поскольку многие родители не могут работать в связи с тем,
что они полностью заняты уходом за своим ребенком-инвалидом, инициатива Президента
Республики Узбекистан по признанию ухода за ребенком-инвалидом как трудового стажа дей-
ствительно приветствуется. Однако за этим шагом должно последовать введение пособия для
лиц, оказывающих уход, компенсирующего этим опекунам потерю дохода68. Это повысило бы
вероятность того, что дети останутся в семье, а не будут помещены в интернатное учреждение,
поскольку их родители не в состоянии заботиться о них. Поскольку это будет программа заме-
щения дохода, размер пособия по уходу должен быть установлен как минимум на том же уровне,
что и минимальная пенсия по возрасту.
4.4 Активные программы рынка труда
Активные программы рынка труда направлены на расширение возможностей трудоустрой-
ства и содействие включению безработных в рынок труда. По данным Министерства занятости
и трудовых отношений, число лиц, нуждающихся в трудоустройстве, в 2017 году составляло
837 000 человек; а уровень безработицы составлял 5,8%. В 2017 году число граждан, зарегистри-
рованных в центрах содействия занятости населения в качестве лиц, ищущих работу, на конец
декабря составляло 14 400 человек, что в 2,9 раза больше, чем в 2016 году69.
В активные программы рынка труда входят
X Общественные работы (субсидии работодателям на заработную плату)
X Профессиональная подготовка
X Субсидирование заработной платы (квоты) для уязвимых групп населения
X Стажировка
X Субсидии работодателям для приема на работу и обучения (2019 г.)
X Программы поддержки предпринимательства - микрозаймы
Институциональная структура
Центр содействия занятости населения при Министерстве занятости и трудовых отношений
управляет общественными работами и совместно с работодателями/организациями на местах
определяет необходимые виды и объемы общественных работ, которые согласовываются рай-
онным (городским) хокимиятом.
В целом не было проведено никакого анализа, чтобы определить, являются ли инфраструктура
и людские ресурсы, которые были созданы для процессов идентификации и регистрации, на
самом деле достаточными для реагирования на объем запросов по этой программе, а также по
другим вводимым программам содействия занятости. Приведенная ниже органограмма центра
содействия занятости населения предполагает, что в отделе, который занимается поддержкой
безработных, 1-2 сотрудника.
В каждой области (регионе) имеется сеть районных центров содействия занятости населения,
в каждом из которых есть специалист, отвечающий за мониторинг выплат пособий. Эти отде-
ления также включают инспекторов по трудоустройству, где каждый отвечает за 5-9 махаллей.
Типичный центр имеет одного-двух специалистов, отвечающих за социальную поддержку безра-
ботных и одного человека - за организацию ярмарок вакансий, переподготовку и общественные
работы.
68
Подробную информацию см. https://mfa.uz/en/press/news/2018/11/17226/.
69
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
68
Программы социальной защиты: разработка и реализация
Рис. 21. Организационная структура центра содействия занятости
населения
Директор
Заместитель директора
Государственная трудовая
инспекция - 1 штатная
единица
Отдел по занятости и
социальной поддержке
безработных - 1-2 штатных
Сектор по созданию и
единиц
ведению баз данных по
вакансиям - 1 штатная
Сектор по мониторингу
единица
выплаты пособия
малообеспеченным
семьям и организации
Юрист - 1 штатная единица
индивидуальных программ
по снижению бедности -
1 штатная единица
Бюро сезонных работ
Инспектора по вопросам
занятости
Источник: Постановление Президента № ПП-3913 от 20 августа 2018 года.
4.4.1 Общественные работы
Общественные работы представляют собой одну из двух основных активных программ рынка
труда. Фонд общественных работ при Министерстве занятости и трудовых отношений прини-
мает меры по привлечению безработных или неработающих граждан во всех регионах страны,
особенно в сельских и удаленных районах, к общественным работам. Это программа, которая
не предусматривает взносов и не требует специальной предварительной профессиональной
подготовки и может обеспечивать временную работу официально признанным безработным и
неработающим лицам70 (последние из которых не имеют официального статуса безработного).
Виды общественных работ:
X благоустройство (озеленение, уборка, побелка, чистка сточных канав на кладбищах, в местах
паломничества, на культурных объектах и т. д.) городов, районов, поселков, махаллей и т. д.;
X ремонт жилых объектов, прилегающей территории жилищно-коммунальной и другой инфра-
структуры;
X ремонт улиц, дорог и тротуаров;
X сезонные сельскохозяйственные работы, сбор, хранение и переработка сельскохозяйственной
продукции, ремонт ирригационных и мелиоративных систем;
X уход за инвалидами, престарелыми, больными и т. д.;
X работа в организациях промышленного сектора и сферы услуг;
X строительство, реконструкция и ремонт объектов.
70
Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан № 799 от 05.10.2017 «Об организации деятельности
Фонда общественных работ при Министерстве занятости и трудовых отношений Республики Узбекистан» (http://
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
69
Другие виды общественных работ могут предусматриваться в зависимости от местных потреб-
ностей.
Реализация программы и выплата пособия
Минимальное месячное вознаграждение за общественные работы не может быть меньше (воз-
награждения) первой категории, установленной Единой тарифной сеткой (заработной платы) (в
2,5 раза больше минимальной заработной платы71). Однако работодатели могут предоставлять
дополнительное вознаграждение за свой счет.
Охват
Лица, официально признанные безработными центром содействия занятости населения или
зарегистрированные как лица, ищущие работу, имеют право на участие в общественных ра-
ботах. В 2017 году число лиц, принимавших участие в общественных работах, составляло
42 476, а общий объем финансирования программы составлял 12 538,2 млн узбекских сумов
(1,61 млн долларов США). В 2018 году Фонду общественных работ было выделено 784 млрд узбек-
ских сумов, что ознаменовало значительное расширение программы.
4.4.2 Профессиональная подготовка, переподготовка и повышение
квалификации
Вторая основная программа рынка труда включает профессиональную подготовку, перепод-
готовку и повышение квалификации. Прием участников проводится на конкурсной основе:
кандидаты, зарегистрированные в центрах содействия занятости населения, должны сдать всту-
пительные экзамены, определяемые центрами профессионального обучения. Когда количество
мест обучения превышает количество кандидатов, возможен прием без экзаменов.
В Узбекистане существует несколько программ обучения, однако они, как правило, небольшие и
не связаны с навыками, востребованными работодателями. Фактически, недавнее исследование
по навыкам в Узбекистане указывает на то, что отсутствие навыков, пользующихся спросом, яв-
ляется одной из насущных проблем рынка труда Узбекистана (Ajwad et al., 2014). Исследование по-
казало, что необходимы различные виды обучения специально для уязвимых групп населения,
а также стимулы для предложения фирмами обучения на рабочем месте для работников.
Принятые кандидаты обучаются профессии в течение десяти месяцев. Учебный процесс состоит
из 40 недель и делится на 2 семестра. Каждый семестр состоит из теоретических занятий, практи-
ческих занятий и выпускного квалификационного экзамена продолжительностью в одну неделю.
Диплом центра является эквивалентом диплома о среднем специальном профессиональном об-
разовании и может быть использован при найме на работу. Учащиеся центров профессиональ-
ного обучения получают ежемесячную стипендию в размере одной минимальной заработной
платы72.
Реализация программы
Центры содействия занятости населения направляют безработных в центры профессиональ-
ного обучения для профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации
c целью получения новых профессий и специальностей.
Центры профессионального обучения являются государственными образовательными учреж-
дениями и находятся в непосредственном подчинении Министерства занятости и трудовых от-
ношений. Руководство по содержанию и методике обучения обеспечивается Министерством
высшего и среднего специального образования Республики Узбекистан.
Основными задачами центров профессионального обучения являются:
1)
осуществление бесплатной переподготовки и повышения квалификации лиц со
средним специальным, профессиональным образованием, безработных, в том числе
71
202 730 узбекских сумов (25 долларов США) - минимальная заработная плата (с 01.11.2018), установленная Указом
Президента Республики Узбекистан № УП-5553 от 13.10.2018 «О повышении размера заработной платы, пенсий,
стипендий и пособий» (http://lex.uz/pdfs/3984488 ).
72
202 730 узбекских сумов (25 долларов США) - минимальная заработная плата (с 01.11.2018), установленная Указом
Президента Республики Узбекистан № УП-5553 от 13.10.2018 «О повышении размера заработной платы, пенсий,
стипендий и пособий» (http://lex.uz/pdfs/3984488 ).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
70
Программы социальной защиты: разработка и реализация
лиц, не имеющих постоянной работы, по навыкам и профессиям, востребованным на
рынке труда, со сроком обучения до 1 года;
2)
организация платных краткосрочных курсов повышения квалификации для всех заин-
тересованных лиц, кроме тех, кто зарегистрирован в органах по труду как безработные,
в количестве не более 15% от общего годового количества обучаемых.
В настоящее время существует три центра профессионального обучения: в Ташкенте,
Самарканде и Шахрисабзе. Все эти центры профессионального обучения были построены при
поддержке Корейского агентства международного сотрудничества (KАМС). Однако существует
государственная программа по поэтапному созданию центров профессионального обучения
безработных граждан на территориях Республики Узбекистан в период 2017-2020 годов, ко-
торая предусматривает строительство центров профессионального обучения во всех регионах
страны73.
Охват
В 2017 году число безработных, прошедших профессиональную подготовку, переподготовку
и повышение квалификации, составляло 6 563 человека, и на эту программу было потрачено
5 047 млн узбекских сумов (0,65 млн долларов США). Помимо общественных работ и программ
обучения, существуют разовые программы для создания рабочих мест (Раздел 3.3).
Финансирование программ рынка труда осуществляется Фондом содействия занятости при
Министерстве занятости и трудовых отношений. Фонд получает 0,1% единого социального пла-
тежа (налог на фонд заработной платы) и использует некоторые дополнительные источники,
такие как прибыль предприятий, принадлежащих министерству. Фонд отвечает за финансиро-
вание пособий по безработице и программ обучения.
Доля расходов на программы рынка труда в 2017 году составляла примерно 0,1%. Однако
темпы роста расходов на программы рынка труда были значительными, что отражает увели-
чение финансирования общественных работ и растущий акцент на создание рабочих мест74.
Финансирование программ профессионального обучения осуществляется Государственным
фондом содействия занятости с использованием донорских грантов и государственного бюджета
в качестве основных источников финансирования.
Поддержка предпринимательства - программы микрокредитования. Испытывая нехватку
рабочих мест в экономике, правительство поддерживает самозанятость, используя субсидиро-
ванное микрокредитование в качестве предпочтительного инструмента для предоставления
возможностей для предпринимательства лицам с низкими доходами. В настоящее время в
рамках MЗТО существуют две такие программы микрокредитования: субсидированная про-
грамма микрокредитования для ремесленников-предпринимателей, финансируемая Фондом
общественных работ, и субсидированная программа микрокредитования для уязвимых в соци-
ально-экономическом отношении групп населения - особенно безработной молодежи и женщин
в сельской местности, где проживает почти половина населения Узбекистана, - финансируемая
Государственным фондом содействия занятости населения. Обе программы работают схожим
образом и предназначены для содействия активизации (занятости), а также для поддержки
обучения/получения дохода. Финансирование было относительно щедрым, но с неопреде-
ленной устойчивостью: Фонд общественных работ и Фонд содействия занятости предоставили
реализующим микрокредитным банкам льготные займы в размере 50 млрд узбекских сумов и
35,7 млрд узбекских сумов соответственно на 2017-2022 годы для предоставления льготного
кредитования. Согласно постановлению, принятому в июле 2018 года, не менее 50% бюджета
Государственного фонда содействия занятости (150-175 млрд сомов на 2019-2021 годы) должно
направляться на программы микрокредитования в будущем. Бюджетные прогнозы не делались
на период после 2021-2022 годов (World Bank, forthcoming (a)).
73
Постановление Кабинета Министров Республики Узбекистан № 199 от 10.04.2017 «О мерах по созданию центров
профессионального обучения безработных граждан в территориях Республики Узбекистан» (http://www.lex.uz/
docs/3163903).
74
Ассигнования на общественные работы увеличились более чем в восемь раз - с 84 млрд узбекских сумов
(10,77 млн долларов США) в 2017 году до 714 млрд узбекских сумов (91,54 млн долларов США) в 2018 году.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
71
4.5 Услуги социального обеспечения
В Узбекистане существует сильная, основанная на ценностях традиция семейного ухода за пре-
старелыми и инвалидами, при этом некоторая дополнительная поддержка также предоставля-
ется системой махаллей. Такой подход к уходу и поддержке был закреплен в Семейном кодексе75,
который предусматривает, что только одинокие престарелые без родственников имеют право
на получение государственных услуг социального обеспечения. Аналогичный подход применя-
ется к доступу к услугам для инвалидов, хотя поддержка на дому и различные виды неполного и
дневного ухода доступны для тех, у кого есть семьи, чтобы заботиться о них. Появляются такие
службы, как горячие линии и приюты (центры) для оказания помощи женщинам, пережившим
насилие в семье и гендерное насилие.
Государственные службы социального обеспечения преимущественно принимают форму
помощи в ежедневной работе по дому и уходу за собой или помещения в интернатные учреж-
дения. Службы, ориентированные на расширение прав и возможностей и представительство
инвалидов от собственного имени, все еще немногочисленны. Большинство из них создается
организациями гражданского общества, представляющими лиц с физическими и сенсорными
нарушениями, и при этом имеют ограниченные и ненадежные финансовые ресурсы.
4.5.1 Услуги социального обеспечения для детей
Услуги по социальному обеспечению для детей предоставляются Министерством здравоох-
ранения, Министерством (народного) образования, Государственной прокуратурой, махаллями
и полицией на местном уровне. Таким образом, ответственность разделена между рядом на-
циональных правительственных учреждений с плохой координацией между ними. (В приве-
денной ниже Таблице 3 представлены услуги, доступные для детей. Они также рассматриваются
в Главе 5).
Ряд заинтересованных сторон, которые находятся в контакте с ребенком (родственники, адми-
нистрация махалли, комиссия по делам несовершеннолетних, семейные центры, руководство
школы, полиция), обязаны информировать органы опеки и попечительства над детьми при
Министерстве народного образования, если они обнаружат, что ребенок не имеет надлежащей
родительской опеки. Эти органы отвечают за своевременное вмешательство, анализ семейной
ситуации и выбор формы ухода, наиболее подходящей для ребенка. Варианты институциональ-
ного ухода: детские дома для детей в возрасте 0-4 лет; дома «Мехрибонлик» для детей в возрасте
от 4 до 18 лет; дома «Мурувват» для детей-инвалидов; школы-интернаты для детей с особыми
потребностями в обучении; детские деревни SOS. Неинституциональными вариантами являются
помещение ребенка на попечение родственников, усыновление, приемные семьи или детский
дом «семейного типа». В настоящее время существуют также четыре закрытых специализиро-
ванных воспитательных исправительных учреждения для детей с нарушениями поведения, в
том числе два для девочек и два для мальчиков разного возраста. Они предоставляют услуги
детям, находящимся в конфликте с законом. По международным стандартам помещение детей
в эти учреждения рассматривалось бы как лишение свободы.
В целом все еще существует сильная зависимость от интернатного ухода для детей с ненад-
лежащим родительским уходом или без такового76. По данным Государственного комитета
Республики Узбекистан, по статистике, в 2016 году 24 152 ребенка состояли под опекой или попе-
чительством, что представляет собой один из немногих альтернативных вариантов семейного
ухода, доступных в стране, а 19 969 детей жили в различных интернатных учреждениях, 75,2%
из которых были детьми-инвалидами (15 019). Доля детей, проживающих в интернатных учреж-
дениях, составляет 255 на 100 000 детей. Это ниже среднего показателя по региону Восточной
Европы и Центральной Азии (666 на 100 000); но выше среднего мирового показателя. В целом
в 2016 году 51 288 детей получили альтернативную опеку и 33 946 детей были усыновлены
(UNICEF, 2018b), а в 2018 году 2 800 детей были помещены в государственные интернатные учреж-
дения77. Государственные расходы на этот вид услуг ежегодно увеличивались в 2016-2018 годах.
75
Подробнее см. базу данных МОТ национального законодательства о труде, социальном обеспечении правах че-
76
По законодательству, дети считаются лишенными родительской опеки в случае: смерти родителя; отсутствия роди-
телей по неизвестным причинам; ограничение или полное лишение родительских прав; неспособность родителей
воспитывать детей; болезнь родителей, продолжающаяся более двух месяцев, в результате чего они не могут
ухаживать за детьми; отказ родителей заботиться о детях, а также в случаях, когда дети находятся под опекой
родственников или друзей более 6 месяцев (если это больше не отвечает интересам ребенка).
78
Министерство финансов, 2018 г.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
72
Программы социальной защиты: разработка и реализация
В 2016 году они составляли 27 510,4 млн узбекских сумов (около 4,26 млн долларов США);
в 2017 году 50 484,2 млн (около 6,25 млн долларов США); и 2018 году бюджетные ассигнования
составляли 63 501,0 млн узбекских сумов (около 7,45 млн долларов США).
Однако цель новой Стратегии по обеспечению уходу за детьми, которая должна быть разрабо-
тана в соответствии с Постановлением Президента Республики Узбекистан, принятого в феврале
2019 года78, состоит в том, чтобы уменьшить зависимость системы ухода за детьми от институци-
онального ухода и расширить охват социальных услуг, предоставляемых государством, то есть
оказывать поддержку и уход большему количеству детей и семей, которые в ней нуждаются, и
реагировать на большее число случаев, в то же время обеспечивая, чтобы поддержка и уход
соответствовали потребностям. Стратегия предусматривает инвестиции в систему контроля для
обеспечения того, чтобы процесс принятия решений был ориентирован на наилучшие интересы
ребенка; а также расширение и диверсификацию поддержки семьи и альтернативные услуги по
уходу на уровне семьи и сообщества; постепенное сокращение институционального ухода; а
также повышение эффективности и целесообразности существующего ухода.
4.5.2 Услуги для женщин, переживших насилие: горячая линия
и приюты
В контексте акцента последних мер в области политики на необходимости улучшения положения
и включения женщин в социальную, политическую и экономическую сферы и обеспечения без-
условного уважения прав женщин, стало более открыто признаваться домашнее и гендерное
насилие и необходимость как устранения их последствий, так и профилактической работы.
Хотя нормативно-правовая база обеспечивает равенство между женщинами и мужчинами и
предусматривает наказание за физическое насилие, она не предоставляет определения насилия
в семье. Это отражено в судебной практике и приводит к трудностям в информировании, опре-
делении и наказании за акты домашнего и гендерного насилия. Поэтому статистическая инфор-
мация о случаях домашнего и гендерного насилия не дает полной картины ситуации.
Насилие в семье рассматривается как «частная» проблема, который решается в рамках мандата
махаллинских структур. В каждом махаллинском комитете есть заместитель председателя, ко-
торый возглавляет местное отделение Комитета женщин. Одной из задач Комитета женщин яв-
ляется посредничество в случаях семейных споров с акцентом на предоставление консультаций
и поддержки женщинам.
Если женщина информирует о спорах или насилии или это замечают граждане/руководители
махалли, они инициируют процесс медиации в семье. Целью процесса медиации является вы-
явление причины конфликта, виновной стороны и предложение новых форм взаимодействия
между партнерами для устранения насилия. По неподтвержденным данным, насилие, которое
имеет место в семье, обычно не выходит за ее пределы, но оно никогда не проходит незаме-
ченным или без предупреждений (Мартинес, 2017).
В последние несколько лет центральный Комитет женщин, а также его региональные отделения
выступают за создание более прозрачных и последовательных нормативно-правовой базы и
практики по борьбе с насилием в семье. Первым практическим результатом стало введение
«горячей линии» «1146», предоставляющей экстренную помощь женщинам, подвергающимся
преследованиям и насилию.
За этим последовало Постановление Президента Республики Узбекистан 2018 года о предотвра-
щении насилия в семье, которое обеспечивает основу для нового закона о насилии в семье,
правовой защиты жертв и рекомендует наказание виновных. Весной 2019 года были открыты
первые два «Центра реабилитации и адаптации женщин», предлагающие профессиональную
медицинскую, психологическую и юридическую поддержку тем, кто пережил насилие в семье.
Центры обслуживают женщин из Ташкента и близлежащих регионов. Есть планы открыть еще
шесть таких приютов в других регионах.
Постановление Президента Республики Узбекистан 2018 года также касается защиты детей,
ставших жертвами насилия в семье, свидетелей преступлений и обеспечения правовой защиты
жертвам насилия. Совместно с другими учреждениями ООН ЮНИСЕФ предложил опреде-
ления и формы насилия в отношении детей в рамках нормативно-правовой базы Узбекистана
и представил их экспертной группе Министерства юстиции и Комитету женщин Узбекистана.
78
Постановление Президента Республики Узбекистан № 4185 от 11.02.2019 «О дополнительных мерах по усилению
социальной защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (http://www.lex.uz/docs/4199123 ).
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
73
Дети, которые подвергаются насилию, жестокому обращению, небрежному обращению или не-
случайным травмам, не всегда имеют доступ к соответствующим службам защиты. Во многих
случаях они даже помещаются в интернатные учреждения из-за существующих недостатков в
системе защиты детей. По результатам проведенной в 2017 году оценки системы защиты детей
в Узбекистане местные органы власти, а также работники сферы образования и здравоохра-
нения не располагают знаниями, навыками и средствами для выявления детей, нуждающихся в
защите, и удовлетворения их потребностей в случае необходимости.
4.5.3 Услуги социального обеспечения для одиноких престарелых и
инвалидов
Уважение к престарелым является традиционной социальной ценностью в Узбекистане. В соот-
ветствии с этой ценностью уход за престарелыми считается обязанностью семьи и сообщества.
Поэтому существующие услуги предназначены для поддержки только тех, кто живет один, без
поддержки семьи. Престарелые и инвалиды, которые могут жить самостоятельно при допол-
нительной поддержке, имеют право на получение услуг по уходу на дому. Те, кто нуждается в
постоянном долгосрочном уходе, помещаются в интернатные учреждения.
Услуги по уходу на дому: Право на получение
Женщины старше 55 лет и мужчины старше 60 лет и лица, относящиеся к I и II группам инвалид-
ности, которые нуждаются в уходе, имеют право на получение услуг социального обеспечения,
если у них нет детей, в том числе приемных (за исключением несовершеннолетних или инва-
лидов), супруга и родителей (кроме престарелых или инвалидов) или опекунов, попечителей и
лиц, назначенных судом для поддержки и ухода за ними.
Услуги социального обеспечения предоставляются лицам, отвечающим этим критериям, только
в том случае, если они включены местным органом власти в список одиноких престарелых и
одиноких престарелых инвалидов, нуждающихся в уходе, на основании решения районного
(городского) хокима (мэра).
Структура
На основе этого списка местные медицинские учреждения организуют мобильные команды,
которые в сотрудничестве с местной махаллей оценивают индивидуальную ситуацию и подго-
тавливают индивидуальную программу социального обеспечения. Индивидуальная программа
социального обеспечения включает в себя: 1) оценку условий жизни человека; 2) включение тех,
кто живет один, и одиноких престарелых и инвалидов в официальный список; 3) разработку и
реализацию индивидуальной программы социального обеспечения; и 4) мониторинг и оценка,
пересмотр и завершение индивидуальной программы социального обеспечения.
Срочное предоставление социального обеспечения и социальной помощи (в случае услуг по
уходу на дому и оздоровительных мероприятий) организуется в течение одного дня после вы-
явления престарелого или инвалида, находящегося в ситуации, которая угрожает его/ее жизни
и здоровью, из-за полной потери способности к самообслуживанию.
Право на получение: Интернатный уход для взрослых
В принципе, одинокие женщины старше 55 лет и одинокие мужчины старше 60 лет, а также ин-
валиды в возрасте 18 лет без родственников, по закону обязанных их содержать, имеют право
подать заявление на получение интернатного ухода. Однако процедура подачи заявления тре-
бует предоставления медицинских документов79, документов по оценке инвалидности и реги-
страции в районной (городской) мэрии, подтверждающих, что человек действительно живет
один. В случае взрослых с «явными или значительно выраженными» признаками интеллекту-
ального или психического нарушения заявление о помещении в интернатное учреждение может
быть подано одним из родителей, приемным родителем или законным опекуном. Требуется
также подтверждение от городской (районной) мэрии.
Лица с туберкулезом в активной стадии; инфекционными заболеваниями кожи и волос; острыми
инфекционными заболеваниями; злокачественными опухолями и рецидивами злокачествен-
ного процесса, а также венерическими заболеваниями не имеют права на интернатный уход.
79
Медицинские документы включают: медицинскую карту или историю болезни; анализ крови и мочи; анализ
(крови) на реакцию Вассермана и на австралийский антиген; флюорографию шейки матки; заключение диспан-
серов.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
7
Программы социальной защиты: разработка и реализация
4
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
75
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
76
Программы социальной защиты: разработка и реализация
Предоставление
Интернатный уход за одинокими престарелыми и инвалидами осуществляется в интернатных
учреждения двух типов: «Саховат» и «Мурувват», находящихся в ведении Министерства здра-
воохранения80. «Саховат» - это учреждения интернатного типа для одиноких престарелых и
инвалидов I и II группы в возрасте 18 лет и старше, у которых нет родственников или других
лиц, которые по закону обязаны поддерживать их. Интернатные учреждения типа «Мурувват»
представляют собой медицинские и социальные учреждения для взрослых инвалидов групп I и
II с «явными или значительно выраженными» интеллектуальными/психическими нарушениями.
Интернатные учреждения обеспечивают: 1) дневной уход, социальное обеспечение, реабили-
тацию и поддержку своим клиентам, а также медицинскую и социальную помощь; 2) социальную
и правовую защиту законных прав и интересов клиентов, обеспечивающую охрану их здоровья;
3) первичную медицинскую помощь (первая медицинская помощь и первичная медико-сани-
тарная помощь); 4) полное медицинское обследование 2 раза в год; 5) лечение в специализиро-
ванных больницах при необходимости; 6) протезы и ортопедические изделия, вспомогательные
приспособления для инвалидов; 7) организацию культурных мероприятий.
Пенсионер, помещенный в интернатное учреждение, имеет право на получение разницы между
его пенсией и расходами на проживание в учреждении, но не менее 10% пенсии (не менее 20%,
если пенсионер является инвалидом войны).
Финансирование
Ресурсы на социальное обеспечение и социальную помощь одиноким престарелым и инва-
лидам, нуждающимся в сторонней помощи, выделяются из государственного и местных бюд-
жетов Республики Узбекистан.
В 2017 году общие расходы на государственную поддержку одиноким престарелым и инвалидам
в интернатных учреждениях «Саховат» и «Мурувват» составляли 71 159,7 млн узбекских сумов
(9,1 млн долларов США).
Охват
Существует 33 интернатных учреждения:
X 6 домов-интернатов «Мурувват» (20 для взрослых и 6 для детей), где доступно 8 705 мест и где
проживают 8 261 человек в 2018 году;
X 6 домов-интернатов «Саховат» и 1 республиканское интернатное учреждение для ветеранов
войны и труда, где проживают 749 человек в 2018 году (было доступно 1 125 мест)
Институциональная ответственность
Интернатные учреждения находятся в ведении Министерства здравоохранения и полностью
финансируются за счет государственного бюджета, а также внебюджетного фонда поддержки
интернатных учреждений типа «Мурувват» и «Саховат». Законодательство допускает благотво-
рительные пожертвования физических и юридических лиц, а также другие источники, не запре-
щенные законом.
Мониторинг
В процессы мониторинга вовлечен ряд учреждений, в том числе: Сводное информационно-ана-
литическое управление Министерства здравоохранения; Организационно-контрольное управ-
ление Министерства здравоохранения; Служба внутреннего аудита и финансового контроля
Министерства здравоохранения; Главное управление государственного финансового контроля
Министерства финансов может проводить аудиты и финансовые проверки; а также Счетная
палата, государственное учреждение, ответственное за мониторинг государственных расходов
и доходов. Однако мониторинг сосредоточен на контроле финансовых потоков и расходов.
80
Предоставление услуги регламентируется Постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан № 455 от
03.07.2017 «О мерах по дальнейшему усилению социальной поддержки инвалидов и престарелых, проживающих
в домах-интернатах "Мурувват" и "Саховат"».
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
77
4.6 Пособия в натуральной форме и субсидии
4.6.1 Предоставление бесплатной зимней одежды школьникам
из малообеспеченных семей
Критерии отбора
Дети из малообеспеченных семей имеют право на участие в этой программе. Участие в ней пол-
ностью основано на подаче заявления, и для каждой школы существует 15-процентная квота
(от общего числа школьников). Статус малообесппеченной семьи должен подтверждаться
местным махаллинским комитетом. Если податель заявления уже включен в список малообес-
печенных семей, то он должен представить подписанное подтверждающее письмо от главы
администрации местного сообщества.
Структура
Комплект одежды состоит из зимнего пальто, зимних сапог, шапки и пары перчаток. По данным,
предоставленным Министерством финансов в 2018 году, для школьников 1-4 классов средняя
сумма пособия составляет 108 490 узбекских сумов; для школьников 5-9 классов средняя сумма
пособия составляет 115 200 узбекских сумов.
Порядок участия в программе
X Местные махаллинские администрации ответственны за предоставление малообеспеченного
статуса и выдачу подтверждающих писем при необходимости.
X Родитель направляет письмо в администрацию школы, которая отвечает за объединение всех
писем и составление списка. Список подается в районное управление народного образования.
X Районное управление образования объединяет все школьные списки и направляет сводный
список в Министерство народного образования.
X Министерство народного образования передает общегосударственный сводный список
своему централизованному поставщику ГУП «Ta’limta’minot»
X ГУП «Ta’limta’minot» закупает одежду и доставляет ее в региональные управления народного
образования.
X Региональные управления (народного образования) распределяют одежду среди районных
отделов народного образования, которые затем доставляют ее в школы.
X Администрация школы отвечает за распределение доставленной среди школьников.
Обычно зимняя одежда передается школьникам в присутствии их одноклассников, родителей и
администрации школы. По неподтвержденным данным, такая практика оказывает значительное
психологическое давление на детей-получателей, поскольку стигматизирует их как детей из
бедных семей. Были случаи, когда дети просили своих родителей не подавать заявление на уча-
стие в программе, чтобы избежать ситуации, когда им придется получать одежду перед всеми
своими одноклассниками и администрацией школы. Родители также жаловались на низкое ка-
чество предоставляемой одежды.
Охват
В настоящее время программа охватывает школьников с 1 по 9 класс, но есть планы по рас-
ширению охвата и включению в нее школьников 10 и 11 классов. По данным Министерства
финансов, в 2018 году было 322 000 получателей (по сравнению с 490 500 в 2015 году), а общие
расходы по программе составляли 33,6 млрд узбекских сумов в 2018 году.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
78
Программы социальной защиты: разработка и реализация
4.6.2 Помощь в натуральной форме для одиноких престарелых
Право на получение
Пособия в натуральной форме (продукты питания и средства гигиены) предоставляются всем
лицам, включенным в официальный список одиноких престарелых и одиноких престарелых ин-
валидов, нуждающихся в заботе, на основании решения районного (городского) хокима (мэра).
Структура
Пособия в натуральной форме предоставляются на основе индивидуальной программы социаль-
ного обеспечения, разработка и мониторинг которой осуществляется местными медицинскими
учреждениями (поликлиниками) совместно с органами местного самоуправления граждан (ма-
халлями). Индивидуальная программа социального обеспечения для одиноких престарелых и
инвалидов включает:
X бесплатное предоставление основных продуктов питания и средств гигиены81;
X регулярное посещение на дому социальным работников районного отделеления Министерства
здравоохранения;
X освобождение от оплаты лекарств, выдаваемых по рецепту врача.
4.6.3 Полностью субсидируемое зачисление в государственные
детские сады детей из малообеспеченных семей
Право на полностью субсидируемое зачисление в государственное дошкольное учреждение
определяется на основании письма с подтверждением статуса малообеспеченного от админи-
страции местного сообщества (махалли).
Решение о статусе малообеспеченного основывается на том, что ежемесячный доход домохо-
зяйства на душу населения меньше 1,5-кратного размера минимальной месячной заработной
платы, а также на результатах посещения домохозяйства махаллинской комиссией (см. проце-
дуры, описанные в разделе о пособиях малообеспеченным выше).
В дошкольных учреждениях резервируется до 15% их общей вместимости для детей, посеща-
ющих их в рамках этой программы. Родители, желающие принять участие в программе, подают
в дошкольное учреждение заявление с письмом, подтверждающим статус малообеспеченного.
Заявление рассматривается администрацией детского сада и родительским комитетом.
Если один или оба родителя имеют инвалидность группы I или II, то их заявления имеют при-
оритет. При прочих равных условиях приоритет отдается заявлениям от домохозяйств с самым
низким уровнем дохода на душу населения.
Список детей, которым предоставлены бесплатные места, подтверждается приказом директора
(руководителя) детского сада до 25 сентября каждого учебного года. Те, кто подал заявление
позднее, добавляются в список ожидания. Если ребенок, охваченный программой, выбывает из
детского сада, то освободившееся место может быть предоставлено ребенку из списка ожидания.
4.6.4 Предоставление субсидированных мест в частных (ГЧП) детских
садах для детей из семей, нуждающихся в социальной поддержке
Семьи, нуждающиеся в социальной поддержке, включают малообеспеченные семьи, семьи в
состав которых входят инвалиды, семьи, которые потеряли кормильцев, а также семьи, в которых
родители являются работниками социального сектора, работающими в регионах по государ-
ственному распределению/квотам.
81
Список бесплатных основных продуктов питания и средств гигиены включает: мука (высшего сорта) - 3 кг в месяц
на 1 человека; рис - 1 кг в месяц на 1 человека; гречневая крупа - 0,5 кг в месяц на 1 человека; макаронные из-
делия - 0,5 кг в месяц на 1 человека; говядина (мякоть) - 1 кг в месяц на 1 человека; мясо птицы - 1 кг в месяц на
1 человека; масло сливочное - 0,2 кг в месяц на 1 человека; яйца - 15 яиц в месяц на 1 человека; сахар - 1 кг в
месяц на 1 человека; масло подсолнечное - 1 литр в месяц на 1 человека; зеленый или черный чай - 0,2 кг в месяц
на 1 человека; банное (туалетное) мыло - 0,1 кг в месяц на 1 человека; мыло (65%) - 0,2 кг в месяц на 1 человека;
стиральный порошок - 0,15 кг в месяц на 1 человека; гигиенические прокладки для взрослых - 8 штук в месяц на
1 человека.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
79
Субсидированные места резервируются по квоте, составляющей 15% от общего количества
детей в детском саду в зависимости от типа соглашения о государственно-частном пар-
тнерстве. Родители подают заявление с необходимой подтверждающей документацией в
районное управление образования, которое рассматривает его в течение трех дней. Если за-
явление будет одобрено, районное управление образования выдаст запрос на зачисление.
Этот запрос на зачисление затем подается родителем в администрацию детского сада.
С учетом того что в частных детских садах отсутствует ограничение на максимальный еже-
месячный платеж, субсидированное зачисление подразумевает, что родитель будет ежеме-
сячно платить сумму, которую он бы платил в государственном детском саду.
4.7 Доступ к основным медикаментам
Совершенствование системы здравоохранения и доступа к медицинским услугам является
одним из приоритетов правительства на период до 2021 года. В соответствии с этим приори-
тетом была разработана программа, обеспечивающая доступ к бесплатным лекарствам для
тринадцати уязвимых групп населения. Министерство здравоохранения предоставило бес-
платный доступ к медикаментам в поликлиниках, аптеках и социальных аптеках на местах.
Право на получение бесплатных медикаментов определяется перечнем категорий лиц,
имеющих право на льготное предоставление медикаментов для амбулаторного лечения. В
настоящее время в этот перечень включены пациенты: с онкологическими заболеваниями,
туберкулезом, проказой, диабетом, психическими нарушениями; инфицированные ВИЧ; с
сердечно-сосудистыми проблемами (то есть операции по протезированию сердечного кла-
пана и трансплантации органов). Кроме того, одинокие престарелые, требующие заботы;
ветераны Второй мировой войны и иждивенцы, инвалиды вследствие чернобыльской ка-
тастрофы; военнослужащие, которые участвовали в международных операциях, а также
пенсионеры, которые работали на ядерных объектах, имеют право на участие в программе.
Охват
В 2017 году этой программой воспользовались 256,3 тыс. человек, а расходы по ней соста-
вили 7 349,3 млн узбекских сумов (0,94 млн долларов США).
Предоставление
За реализацию программы отвечают поликлиники первичной медицинской помощи при
Министерстве здравоохранения. Для повышения доступности и качества медицинской
помощи населению в рамках существующей сети медицинских учреждений было создано
следующее:
X 161 районное и 28 городских медицинских ассоциаций, поддерживающих работу 819 сель-
ских медицинских пунктов;
X 793 сельских и 178 городских семейных поликлиник, центральных многопрофильных по-
ликлиник, а также центральных районных (городских) больниц и других медицинских
учреждений;
X 13 территориальных многопрофильных медицинских центров для взрослых и 13 для
детей;
X 441 подстанция скорой помощи.
В 2017 году программа была профинансирована на сумму 7 349,3 млн узбекских сумов
(0,94 млн долларов США) из общего государственного бюджета.
Мониторинг и управление
Мониторинг реализации программы осуществляется Сводным информационно-аналити-
ческим управлением Министерства здравоохранения. Общий мониторинг и финансовый
аудит осуществляют Организационно-контрольное управление Министерства здравоох-
ранения, Служба внутреннего аудита и финансового контроля Министерства здравоохра-
нения, Департамент государственного финансового контроля Министерства финансов и
Счетная палата.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
80
Программы социальной защиты: разработка и реализация
Основные идеи
В этом разделе показано, что пробелы в системе социального страхования увеличиваются с
точки зрения охвата и адекватности социальных платежей, а также предоставления социальных
услуг по уходу за детьми, пожилыми и лицами с инвалидностью. Также наблюдается индивиду-
ализация обязанностей по выводу семей из бедности посредством участия в программах пред-
принимательства, что сокращает участие в системе социального страхования. Данная тенденция
также указывает на несоответствие между системами социального страхования и социальной
помощи в предоставлении социальной поддержки различным группам населения на протя-
жении жизненного цикла. Несмотря на увеличение объема инвестиций в программы активации
рынка труда, их эффект еще предстоит оценить.
В главе также показано, что программы социальной помощи, финансируемые за счет налоговых
поступлений, обычно испытывают недостаток финансовых средств и имеют ограниченный охват
относительно лиц и семей с недостаточными доходами. Довольно сложные критерии назначения
социальных пособий не всегда понятны и ясны для заявителей, а процедуры подачи и рассмо-
трения обращений и жалоб недостаточно эффективны. Следует отметить, что величина пособий
или продолжительность их получения недостаточны для эффективного вывода из бедности.
В последнее время предпринималось несколько попыток реформировать процедуры финансиро-
вания и критерии назначения некоторых программ социального страхования (например, пенсии
по возрасту, финансируемые за счет индивидуальных социальных взносов физических лиц, а
также пособия по беременности и рождению ребенка и пенсии по инвалидности вследствие
производственных травм - финансирование данных программ возложено на работодателей как
обязательство) и социальной помощи. Однако эти изменения были внесены по отдельности, что
привело к дальнейшей фрагментации с неясными целями каждой из программ. Следует отме-
тить, что взаимосвязь между программами была нарушена. Результаты данных попыток рефор-
мирования можно обобщить следующим образом:
X ограничение обязательных программ социального страхования, которые обеспечивать ком-
пенсацию дохода при возникновении случаев социального страхования;
X программы социальной помощи, которые обычно испытывают недостаток финансирования,
оторваны от социальных услуг по содействию занятости, профессионального обучения и здра-
воохранения и, следовательно, не могут оказать поддержку по улучшению возможностей до-
стойного трудоустройства;
X растущее число населения, не включенного в систему социального страхования: работники
сельского хозяйства, самозанятые работники, люди, работающие в неформальном секторе, а
также члены их семей, которые не имеют права участвовать в программах социального страхо-
вания материнства, болезни, инвалидности, безработицы и т.д., так как эти группы населения
не имеют возможности вносить социальные отчисления. Поскольку эти люди имеют пусть
даже небольшой доход, они также не могут быть включены в программы социальной помощи,
хотя эти программы не предусматривают страховые взносы, но имеют минимальные критерии
имущественно-материального положения для назначения;
X устойчивость программ активации рынка труда и содействия занятости остается неясной, так
как оценка их воздействия, включая оценку способности людей вносить страховые взносы,
не была еще проведена.
Доступ к социальным услугам для детей, лиц с инвалидностью и пожилых ограничен и направлен
на оказание помощи в специализированных учреждениях в случаях, когда отсутствуют члены
семьи, которые могли бы осуществлять уход. Уровень обеспеченности подобными услугами
соответствует спросу. Однако оценить их качество представляется невозможным ввиду отсут-
ствия независимых механизмов подачи жалоб. Относительно недавно была предпринята явная
попытка улучшить поддержку жертв домашнего насилия. Подобные попытки направлены на
внедрение инновационных элементов, состоящих в том, что они интегрируют предоставление
временного пристанища в шелтерах/приютах с оказанием психологической и социальной под-
держки и содействие в решении экономическим проблем.
Следует отметить, что приведенные в этой главе доказательства свидетельствуют о необходи-
мости создания интегрированной системы социальных пособий и социальных услуг, предостав-
ляющих защиту от различных рисков на протяжении всего жизненного цикла, включая помощь
в социальной и экономической социализации. Подобное сочетание пособий и услуг позволит
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Программы социальной защиты: разработка и реализация
81
перейти к интегрированной социальной защите, направленной на расширение доступа к ба-
зовым социальным услугам, таким как здравоохранение, образование, уход за детьми, лицами с
инвалидностью или пожилыми, а также к оказанию содействия в занятости и другим подобным
мерам, предоставляющим дополнительные экономические возможности для населения.
Однако ни один из существующих элементов системы не является полноценным, не имеет до-
статочного уровня и охвата для эффективного воздействия. Нынешняя система также характе-
ризуется чрезмерной централизацией в управлении и отсутствием должного мониторинга со
стороны государственных органов, социальных партнеров и других заинтересованных сторон.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
82
Программы социальной защиты: разработка и реализация
5. Оценка эффективности системы
социальной защиты
5.1 Введение и сводная информация
Как уже отмечалось, ключевые задачи национальной системы социальной защиты изложены в
Конституции, а также в национальном законодательстве, указах и постановлениях. Общая цель
политики, которая ставится на протяжении последних двух десятилетий, заключается в поддер-
жании системы с жизненным циклом, которая финансируется за счет средств как общего нало-
гообложения, так и за счет взносов на социальное страхование.
В свете текущего демографического сдвига в стране, а также ввиду высокого уровня нефор-
мальной занятости правительство приступило к проведению реформ в следующих областях:
X система пенсий по возрасту;
X программы рынка труда, включая Укрепление институтов рынка труда; улучшение активных
программ рынка труда, причем как в плане предлагаемых мер, так и в плане их финансиро-
вания; создание программ, стимулирующих трудоустройство молодежи и женщин; а также
стимулирование частного предпринимательства;
X реформа системы здравоохранения, учитывающая потребности некоторых видов программ
социального (медицинского) страхования.
Кроме того, были начаты обсуждения содержания и достаточности программ снижения уровня
бедности с особым вниманием к бедности детей.
В данной главе оценивается эффективность системы социальной защиты Узбекистана с точки
зрения соответствующих международных стандартов. Данный анализ включает в себя оценку
системы участниками на основе матрицы оценки инструмента CODI (Оценка системы социальной
защиты Узбекистана на основе матрицы оценки инструмента CODI приведена в Приложении 5).
Международные стандарты социального обеспечения, закрепленные в Конвенции МОТ
1952 года о минимальных нормах социального обеспечения (№ 102), могут служить полезным
ориентиром при оценке национальных систем социальной защиты, поскольку в них изложены
основные принципы и критерии для построения, поддержания и постепенного расширения
национального социального обеспечения. Преимущество существования программ социаль-
ного страхования, которые руководствуются международными стандартами социального обе-
спечения, заключается в том, что риски, квалификационные критерии, минимальный охват,
минимальный размер пособия и минимальная продолжительность получения пособия четко
определены и должны быть отражены в национальном законодательстве. Важно отметить, что
существует четкая основа для защиты этих прав во время экономических спадов.
В Конвенции говорится, что минимальные стандарты социального обеспечения должны обе-
спечивать доступ к медицинскому обслуживанию, пособиям по временной нетрудоспособности
по состоянию здоровья, пособиям по безработице, пособиям по возрасту, пособиям в связи с
производственными травмами, семейным пособиями, пособиями по беременности и родам,
пособиями по инвалидности и пособиями по случаю потери кормильца (см. Вставку 6). В преды-
дущих разделах было показано, что система социального обеспечения в Узбекистане обеспе-
чивает страхование на случай старости, безработицы, инвалидности, связанной с работой, и
потери кормильца. Лица, которые не вносили взносов или имеют недостаточный период уплаты
взносов, но соответствуют дополнительным критериям отбора, могут получать доступ к: 1) по-
собиям по беременности и родам и пособиям в связи с производственными травмами, которые
классифицируются здесь как ответственность работодателя; 2) социальным пенсиям по возрасту;
пособиям малообеспеченным; пособиям по инвалидности, не связанной с работой, и по случаю
потери кормильца; пособиям по беременности и родам для неработающих матерей, те, которые
не предусматривают уплаты взносов, то есть финансируются за счет государственного бюджета.
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
Оценка эффективности системы социальной защиты
83
X Вставка 6. Конвенция МОТ 1952 года о минимальных нормах социального
обеспечения (№ 102)
Стандарты МОТ в области социального обеспечения представляют собой согласо-
ванные на международном уровне нормы и принципы создания национальной нор-
мативной базы для защиты права человека на социальное обеспечение. В Конвенции
МОТ 1952 года о минимальных нормах социального обеспечения (№ 102) впервые
был систематизирован набор из девяти рисков для жизни, которые должны охваты-
ваться социальным обеспечением, а именно: медицинское обслуживание, болезни,
безработица, старость, производственные травмы, расходы на содержание детей,
беременность и роды, инвалидность и потеря кормильца. Она представляет собой
основной международный эталон, обеспечивающий базовый набор принципов и
ориентиров для построения, поддержания и постепенного расширения комплексных
национальных систем социального обеспечения.
С другой стороны, в системе существует множество программ, не предусматривающих взносов,
которые не имеют достаточного финансирования и имеют ограниченный охват (хотя в боль-
шинстве из них отмечался рост в 2018 году) и курируются множеством различных заинтересо-
ванных сторон. Ни один из двух элементов (то есть социальное страхование с взносами и без
них) не является полноценным, не соответствует критериям эффективного охвата, достаточности
и наличия системы управления на основе участия (в смысле полного участия государственных
учреждений, социальных партнеров и других заинтересованных сторон).
Важно отметить, что в настоящее время неясно, каким образом и в какой степени предполага-
ется использовать международные критерии и нормы социального обеспечения для укрепления
элемента системы социального страхования и его связывания с системами, не предусматриваю-
щими взносов, для обеспечения финансирования и охвата всего населения. На международном
уровне признано, что программы, не предусматривающие взносов, которые финансируются за
счет налогов, должны обеспечивать минимальные/национально приемлемые уровни гаранти-
рованного дохода. Эти программы представляют собой национальный минимальный уровень
социальной защиты, а в случае Узбекистана требуют расширения. Но обязательные программы,
предусматривающие взносы, которые обеспечивают более высокие пособия по замещению
(утраченного) дохода в случае застрахованных рисков, чем программы, не предусматривающие
взносов, также нуждаются в усилении в отношении их разнообразия, охвата, достаточности и,
наконец, их соответствия международным нормам социального обеспечения.
В целом за последнее десятилетие произошло смещение ответственности за социальную защиту
от государства к работодателям (беременность и роды, болезни), семьям (уход и финансовая под-
держка для престарелых) и отдельным лицам (сокращение пособий по безработице, акцент на
самозанятость и аналогичные программы при отсутствии ясности в отношении их постоянства
и способности участников к уплате взносов).
В настоящем исследовании показано, что пенсии по возрасту по-прежнему преобладают в си-
стеме социальной защиты в отношении расходов и поступлений, несмотря на сокращение числа
плательщиков взносов. Но есть также свидетельства растущих пробелов в охвате пенсиями
(чуть более 80% престарелых получают пенсии), отчасти из-за сокращения доли престарелых,
охватываемых пенсиями по возрасту, предусматривающими взносы, а также из-за ограничен-
ного охвата и средств, выделяемых на социальные пенсии. Последнее противоречит духу меж-
дународной Рекомендации МОТ о минимальных уровнях социальной защиты (№ 202), которая
призывает правительства постепенно добиваться всеобщего охвата и гарантировать базовый
уровень дохода для всех возрастных групп населения. Воздействие на престарелых (потеря неза-
висимости и достоинства) является потенциально негативным, как и потенциальное повышение
риска бедности для семьи, обеспечивающей уход.
В отношении структуры и предоставления пособий малообеспеченным семьям преимущества
определения махаллями права на получение пособия заключаются в использовании местных
знаний для быстрого (а не бюрократического) реагирования на меняющиеся обстоятельства до-
мохозяйств в махалле. Однако в настоящее время в системе присутствует сочетание формальных
Оценка системы социальной защиты в Узбекистане на базе основного диагностического инструмента (CODI)
84
Оценка эффективности системы социальной защиты
и неформальных механизмов определения права на получение пособия. Хотя существует фор-
мальный критерий на основе подсчитываемого подушевого дохода, семье может быть отказано
в пособии на других основаниях, которые четко не прописаны и могут субъективно определены
махаллинским комитетом. Нормативные требования, а также нехватка кадров и финансовых
ресурсов, выделяемых системе, серьезно ограничивают ее способность к такому быстрому и гиб-
кому реагированию. Формальные критерии, используемые для расчета дохода домохозяйства
на душу населения в качестве главного основания для предоставления пособий, носят весьма
ограниченный характер и в некоторых отношениях являются противоречивыми и/или нечет-
кими, в то время как верхние пределы, устанавливаемые для сумм, выделяемых на пособия мало-
обеспеченным для каждой махалли, по-видимому, не основываются на анализе потребностей и
оценке воздействия. Охват также является недостаточным, что может быть обусловлено тем, что
махалли не располагают ресурсами для охвата всех малообеспеченных семей: по результатам
последних исследований и неподтвержденным данным, пособия должны предоставляться по
очереди разным семьям.
Охват пособиями по безработице является удивительно низким (около 1% зарегистрированных
безработных), и, несмотря на недавний рост, существуют значительные пробелы в финансиро-
вании активных программ рынка труда для лиц трудоспособного возраста. Это может показаться
противоречащим серьезным проблемам в области рынка труда и занятости, с которыми сталки-
вается страна, как указано в главе 2, а также приоритету созданию рабочих мест в существующей
политике. Более того, последние инвестиции в учебные центры финансируются из внешних
(донорских) источников, что вызывает вопросы об устойчивости финансирования. Центры со-
действия занятости населения, по-видимому, не имеют достаточных ресурсов для того, чтобы
уделять повышенное внимание активным программам рынка труда, что представляет угрозу
для их реализации и воздействия. Инвестирование в активные программы рынка труда является
положительным моментом, но, с другой стороны, речь должна идти не только о создании ра-
бочих мест любой ценой. Существует необходимость в рассмотрении типа договоров и качества
рабочих мест, которые они предоставляют, их постоянства, а также воздействия, которое они
оказывают на права трудящихся, способности к уплате взносов и гендерного равенства.
Что касается последнего, то пособия по беременности и родам в настоящее время выплачива-
ются за счет собственных средств работодателей, то есть подпадают под ответственность рабо-
тодателя. Это свидетельствует о существовании потенциального сдерживающего фактора для
трудоустройства молодых женщин в формальном секторе, что ставит их в невыгодное положение
в условиях значительной конкуренции за рабочие места.
Количество и разнообразие услуг социального обеспечения, особенно для семей с детьми, оста-
ется ограниченным, а отсутствие связей между пособиями и услугами по уходу означает, что
многомерность бедности и социальной изоляции не рассматривается. Для детей, оставшихся без
попечения родителей, и детей-инвалидов наиболее распространенным видом ухода является
интернатный уход, хотя большая часть детей в учреждениях имеет обоих или одного родителя
и помещается в них по экономическим причинам. Для предоставления краткосрочных или дол-
госрочных консультаций, психологической и практической поддержки и ухода, направленных
на удовлетворение социальных потребностей детей и семей, находящихся в затруднительном
положении, отсутствует согласованная система ухода за детьми. Лучшая международная прак-
тика предоставления услуг социального обеспечения следует двум важным принципам: услуги
должны разрабатываться в первую очередь с учетом удовлетворения потребностей пользова-
теля (а не обеспечения удобства поставщиков); и услуги должны предоставляться таким о